Том первый. Глава III

Кризис власти закона1

Моше Негби

«Необходимо действовать в соответствии с законом, однако следует также учитывать соображения государственной безопасности»

Шимон Перес, глава правительства Израиля2

«Моральное оружие не менее, а возможно даже более значимо, нежели любое другое, и нет более эффективного морального оружия, чем власть закона»

Хаим Коэн, член Верховного суда3

На пороге пятого десятилетия существования Государства Израиль его правительство впервые открыто постановило, что оно само и его высокопоставленные сотрудники находятся над законом. Правительство единогласно решило, предприняв тем самым абсолютно беспрецедентный шаг, незамедлительно сместить с занимаемой должности юридического советника правительства – человека, ответственного за соблюдение существующего в государстве законодательства. «Прегрешением» юридического советника профессора Ицхака Замира явились его настойчивые требования о безоговорочном исполнении принципа всеобщего равенства перед законом и отказ позволить правительству спасти от расследования и от привлечения к уголовной ответственности представителей верхнего эшелона органов безопасности, подозревавшихся (а впоследствии и признавшихся) в совершении чрезвычайно серьезных преступлений, за которые, согласно закону, полагается пожизненное заключение.

Разумеется, правящие круги уже неоднократно пытались обойти, и даже открыто попрать, власть закона, когда видели в ней помеху для реализации своих собственных личных или политических интересов. Более того, отнюдь не в первый раз политики с притупленной гражданской совестью попытались использовать свой статус и свои полномочия для того, чтобы предохранить себя и тех, кому они протежируют, от столкновений с законом. И все же, в «деле ШАБАКа» вышеозначенные явления приобрели принципиально новый и угрожающий характер, в силу единодушия и сплоченности действующих лиц, а также тех методов, которыми они воспользовались: на этот раз угроза власти закона исходила не от отдельных коррумпированных политиков, и даже не от определенной партийной фракции, а от всего израильского правительства, и этот вызов был брошен публично, с откровенным и обезоруживающим бесстыдством. В прошлом, когда тот или иной высокопоставленный политический деятель оказывался пойман на попытках помешать судебному расследованию или направить его по ложному следу, он либо отрицал наличие подобных действий с его стороны, либо каялся. Однако никто не осмеливался оспаривать саму необходимость беспрекословно подчиняться действующему законодательству и подвергать сомнению право юридического советника правительства – как главы Государственной прокуратуры – обязывать представителей власти соблюдать закон, наравне со всеми остальными гражданами. Тем не менее, израильское правительство летом 1986 года повело себя совершенно иначе. Когда были обнародованы его попытки воспрепятствовать расследованию и привлечению к уголовной ответственности руководства ШАБАКа, правительство ничуть не смутилось, и даже не попыталось опровергнуть выдвигаемые против него обвинения или, по крайней мере, извиниться. Наоборот, правительство и возглавлявшие его лица приготовились к массированной атаке на юридического советника, публично отрицая его право принудить к соблюдению закона высших руководителей органов безопасности. «Необходимо действовать в соответствии с законом, – сказал глава правительства Шимон Перес, – однако следует также учитывать соображения государственной безопасности». Заместитель главы правительства Ицхак Шамир, с несвойственной ему образностью, сравнил «настойчивость» юридического советника правительства в «навязывании» действующего законодательства органам безопасности с «действиями пиявки, сосущей кровь». В этих условиях можно понять обеспокоенность тех, кто утверждал, что стремление правительства поставить руководство ШАБАКа над законом и, более того, готовность и решимость реализовать эту цель любой ценой, даже посредством упразднения сдерживающей роли основополагающих судебных норм, ставят под вопрос дальнейшее существование Израиля как демократического правового государства.

Профессор Ицхак Замир, будучи человеком, сдержанным в своем поведении и своих высказываниях, весьма недвусмысленно выразил свои опасения по поводу будущего Израиля в прощальном письме, которое он разослал за два дня до своего увольнения юристам, находящимся на государственной службе: «Если мы позволим сиюминутным потребностям, какими они видятся тем или иным органам власти, служить оправданием для нарушения этими органами существующего законодательства, мы можем однажды оказаться не в стране, основывающейся на власти закона и соблюдающей права человека, а в совершенно ином по своему характеру государстве»4.

В этом серьезном предупреждении профессора И. Замира не было и тени преувеличения. Как выяснилось, существование власти закона в Израиле в значительной, если не в решающей, степени зависит от доброй воли правящих кругов и их готовности отказаться от всеобъемлющего выполнения своих формально весьма широких полномочий. Разумеется, условием существования этой доброй воли является глубокое осознание самим правительством важности тех ценностей и принципов, которые связаны с понятием власти закона, и безоговорочное признание своей обязанности подчиняться закону, даже когда имеется сильнейший соблазн обойти его или нарушить. Очевидно, таким образом, что полная невосприимчивость властей к значимости этих ценностей и принципов и готовность растоптать их из соображений государственной безопасности, действительных или выдуманных, и в самом деле свидетельствуют о наличии ощутимой угрозы власти закона в Израиле. И все же, чтобы оценить масштабы этой угрозы и ее значение для будущего государства, необходимо вначале дать определение власти закона и выяснить степень ее важности для израильской демократии.

Власть закона в своем формальном значении означает то, что существующее законодательство распространяется на все общество, на все его прослойки и сектора, не только в теории, но и на практике. Как выразился судья профессор Аарон Барак: «Все в государстве, как отдельные граждане, так и общественные организации или правительственные органы, обязаны действовать в соответствии с законом, тогда как любое нарушение закона должно быть встречено организованной санкцией со стороны общества. … У представителя власти не больше прав, возможностей или неприкосновенности, нежели у любого другого человека в государстве»5. Как следует из заключительной части этого определения, принцип всеобщего равенства перед законом является непременным условием формального существования власти закона. И, действительно, уже второй председатель Верховного суда Израиля судья Ицхак Ольшан (1895–1983) пришел к однозначному выводу о том, что «органы власти не могут требовать для себя особого статуса, ставящего их над законом»6 .

В сущности, если не соблюдается принцип всеобщего равенства перед законом, уменьшаются шансы на то, что рядовые граждане будут подчиняться существующему законодательству (и в особенности тому, которое не нравится или кажется неподходящим лично им), и тогда власти закона в любом случае придет конец. Юридический советник правительства И. Замир предельно ясно разъяснил этот чрезвычайно важный аспект в ходе своих (впрочем, оказавшихся безуспешными) попыток убедить членов Кнессета сократить масштабы депутатской неприкосновенности, представляющие собой насмешку над принципом всеобщего равенства перед законом: «Мы должны признать, что законы никогда не бывают полностью справедливы. В лучшем случае, они стандартизируют справедливость, неминуемо ущемляя чьи-то интересы. Они не могут согласовываться с личными обстоятельствами и конкретной ситуацией каждого отдельно взятого человека, и, несмотря на это, мы требуем от всех беспрекословного подчинения закону. Люди обычно склонны принимать власть закона именно благодаря принципу всеобщего равенства: подобно тому, как я могу пострадать от закона сегодня, завтра может пострадать любой другой. В тот момент, когда юридическая система перестает придерживаться принципа всеобщего равенства, она лишает себя моральной основы, а также ставит под вопрос саму необходимость подчиняться закону»7.

Равенство перед лицом закона является не только главным условием существования власти закона, но и основополагающим признаком демократического режима. Имеется тесная связь между властью закона и демократией, можно даже сказать, что именно власть закона и является тем фактором, который наделяет демократию практическим и оперативным смыслом. Демократический принцип народовластия, осуществляемого посредством делегирования общественностью своих представителей в органы власти, оказывается лишенным какого бы то ни было значения, если принимаемые этими представителями законы остаются «мертвой буквой» и не применяются ко всем без исключения гражданам, включая наиболее высокопоставленных из них. И, действительно, в этом состоит наиболее значительное различие между демократическим и тоталитарным государством. В условиях тоталитаризма правители, которые вводят законы и заставляют своих подданных соблюдать их, сами пребывают выше каких бы то ни было законов и не привлекаются к ответственности за их нарушение («The King can do no wrong», – утверждали английские юристы времен абсолютной монархии), тогда как в демократическом государстве законодатели обязаны подчиняться закону так же, как и все остальные граждане. Отсюда следует, что тот, кто бросает вызов власти закона, попирает не только основы судопроизводства в государстве, но и краеугольный камень демократического режима как такового.

Наличие власти закона является, таким образом, необходимым условием существования демократии в любом государстве, включая Израиль, однако достаточное ли это условие? Ответ на этот вопрос представляется весьма проблематичным, как выясняется при рассмотрении таких общеизвестных примеров как нацистская Германия, в которой формальная власть закона была как будто разработана вплоть до мельчайших деталей: законы, которые принимал парламент (рейхстаг), реализовывались весьма эффективно и пользовались чрезвычайно высокой степенью уважения со стороны населения. Более того, они и в самом деле распространялись на всех без исключения граждан, включая самих представителей власти. Проблема заключалась в содержании этих законов, которые ущемляли права личности и поощряли неравноправные отношения между людьми, что, в конечном итоге, и превратило Германию в самую страшную из всех когда-либо существовавших в мире диктатур. И действительно, опыт Германии, а также опыт иных диктатур – в основном тех, которые возникли после Второй мировой войны – свидетельствует о том, что весьма опасно ограничиваться одним только существованием власти закона в ее формальном значении. Власть закона должна характеризоваться определенным содержанием, или, по определению судьи А. Барака, «обязана должным образом уравновешивать интересы частных лиц и интересы общества в целом»8. В соответствии с подобным воззрением, государство не может считаться основанным на власти закона только за счет эффективного применения существующего в нем законодательства и распространения его на всех без исключения граждан. Оно является таковым лишь в том случае, если сами эти законы не ущемляют основополагающие права личности и не создают базы для произвольной дискриминации тех или иных граждан. Подобное требование к власти закона было выдвинуто и в Израиле, и, в частности, нашло свое отражение в высказывании одного из основоположников конституционного права в стране профессора Ицхака Ганса Клингхопера: «Законы существуют и в недемократических государствах, в государствах автократических и тоталитарных, и, несмотря на это, мы не считаем, что в этих государствах существует власть закона... Невозможно отделить проблему власти закона от содержания самих законов. В тех странах, в которых культивируется миф государственности за счет соблюдения прав личности, не существует власти закона»9.

Если мы соединим вместе формальный и содержательный аспекты власти закона, то придем к выводу, что правовым мы можем назвать только такое государство, которое распространяет существующие в нем законы на все слои населения, а также соблюдает на законодательном уровне основополагающие права личности и не допускает дискриминации отдельных групп граждан. В свете этого определения мы постараемся установить, есть ли основания для высказанных профессором И. Замиром опасений, что деятельность правительства в «деле ШАБАКа» способна поставить под угрозу будущее Израиля в качестве государства, основанного на власти закона. Представляется, что действия правительства в этой истории попирают базисные принципы власти закона, и в особенности принцип всеобщего равенства перед законом.

Как уже было сказано, одним из наиболее значимых отличий государства, в котором властвует закон, от тоталитарного государства является подчиненность представителей истеблишмента закону. Кроме того, как отметил И. Замир, еще одна «отличительная особенность полицейского государства заключается в том, что органы внутренней и внешней безопасности, и, в особенности, тайная полиция, ставятся превыше закона». Представляется, что именно такова была цель правительства в «деле ШАБАКа» – поставить израильские секретные службы над законом и воспрепятствовать расследованию преступных действий, совершенных представителями этих служб, таких, в частности, как убийство пленных, дача ложных свидетельских показаний, послуживших основанием для осуждения невиновных, попытки воспрепятствовать проведению судебных расследований, а также дисциплинарных расследований внутри самих органов безопасности. И только один-единственный человек – юридический советник правительства – вступил в борьбу с тем, чтобы предотвратить осуществление этого тоталитарного сценария. И даже после того, как профессор И. Замир обратил внимание руководителей правительства на чрезвычайно серьезную угрозу, заложенную в их попытках покрыть преступления руководителей ШАБАКа (он даже дал главе правительства и министру юстиции прослушать магнитофонные записи, неопровержимо доказывающие их виновность), они не отступились от этих попыток. И тогда выяснилось, что юридический советник правительства, которого пресса раньше именовала «директором государства», видя в нем главный залог обеспечения принципа всеобщего равенства перед законом, полностью бессилен противостоять политическому истеблишменту. Достаточно быстро все убедились в том, что «всемогущий советник», чьи полномочия многие призывали урезать, чтобы он не захватил власть в государстве, является человеком, бессильным провести в жизнь свою линию в столь принципиальном вопросе как верховенство закона, на защиту которого он отважился встать.

Вначале правительство попыталось сломить юридического советника посредством серии анонимных наветов, затем постаралось унизить или нейтрализовать его при помощи частных юридических консультантов, и когда все это не привело к желаемому результату – решило снять его с должности, не предоставив ему даже двухнедельной отсрочки, по закону полагающейся всем, вплоть до выгоняемых с фабрики простых рабочих. С формальной точки зрения, смещение с должности носило законный характер, поскольку правительство, назначающее юридического советника, имеет право в любой момент его заменить, тем более что профессор И. Замир за два месяца до того выразил желание уйти в отставку. И все же, уважение, которое испытывали предыдущие правительства к должности юридического советника и, тем более, к отданным под его защиту ценностям, приводило к тому, что советник никогда прежде не оказывался преждевременно снят с должности вопреки его воле и с явной целью не дать ему возможность завершить расследование того или иного дела.

Тот факт, что это «насилие», которое правительство совершило над властью закона, оправдывалось соображениями «безопасности» и «благополучия государства», является, на мой взгляд, не смягчающим, а наоборот – отягощающим обстоятельством. Профессор И. Замир был прав, напомнив за считанные месяцы до того, как некоторые подробности «дела ШАБАКа» были обнародованы в средствах массовой информации, что «патриотизм оказывается, зачастую, последним прибежищем негодяев»10. Доказательствами истинности этого высказывания изобилует как мировая история, так и история еврейского народа, и даже за короткий период существования Государства Израиль тому было немало подтверждений. Наиболее знаменитый за последние сто лет случай беззакония по отношению к евреям («дело Дрейфуса») также увязывался с соображениями «государственной безопасности» и «государственного блага». Сопоставление этого исторического эпизода, который сыграл ключевую роль в формировании сионистского движения, с «делом ШАБАКа» возмутило в свое время многих, и их реакция абсолютно понятна. Весьма неприятно убеждаться в том, что правительство национального единства в Израиле во главе с Партией Труда совершает те же действия и пользуется теми же предлогами, которыми пользовались шовинистические, реакционные и антисемитские круги во Франции в начале ХХ века. Но что же делать, если все это правда, хотя и горькая. Жалкое высказывание Шимона Переса, процитированное как эпиграф к статье, с обескураживающей точностью повторяет аргументы французских общественных и политических деятелей, которые сопротивлялись проведению всестороннего расследования «дела Дрейфуса», даже когда были найдены подтверждения того, что еврейский офицер пал жертвой интриг, осуществлявшихся секретными службами. Эти люди утверждали тогда – точно так же как Шимон Перес, Ицхак Шамир и Ицхак Модаи11 утверждали в «деле ШАБАКа» – что публичное разбирательство нанесет непоправимый ущерб престижу секретных служб и, в любом случае, поставит под угрозу безопасность государства, поэтому жизненно важно воспрепятствовать расследованию, даже ценой покрытия ужасающих преступлений. Поразительно, что даже сущность тех преступных деяний, которые пытались покрыть – дача ложных свидетельских показаний, послуживших основанием для осуждения невиновного офицера – в обоих случаях чрезвычайно похожа. Надо отметить, что история осудила тех французских общественных деятелей, которые видели в «соображениях безопасности» повод для попрания власти закона, и превознесла именно тех «идеалистов» и «левых», которые, несмотря на эти действительные или выдуманные соображения, боролись за то, чтобы справедливость в «деле Дрейфуса» восторжествовала.

И все же не нужно углубляться в историю, дабы убедиться в том, что чрезвычайно опасно ставить «соображения безопасности» над законом, и что всегда найдутся желающие воспользоваться этой лазейкой для совершения различного рода преступных действий. И даже сравнительно небольшой в масштабах истории опыт, накопленный уже в Израиле, свидетельствует о том, что опасения профессора И. Замира по поводу людей, которые «рассуждают о безопасности всуе»12 , имеют под собой все основания.

«Дело ШАБАКа» явилось далеко не первым столкновением юридического советника правительства с подобными людьми. Едва вступив в должность, он оказался вовлечен – в качестве главы государственной прокуратуры – в рассмотрение дела поселения Элон-Море, в отношении которого Верховный суд вынес однозначное решение, гласившее, что в данном случае «соображения безопасности» являлись не более, чем предлогом. В этом деле начальник Генерального штаба генерал армии Рафаэль Эйтан (1929–2004) представил в Верховный суд официально заверенную декларацию о том, что в основе отчуждения арабских земель с целью возведения нового поселения лежали именно «соображения безопасности». В результате перекрестного допроса, а также консультаций с компетентными в вопросах безопасности лицами, все пять судей Верховного суда пришли к выводу, что аргументация главы генштаба была абсолютно безосновательна, и что «соображения безопасности» были не более чем прикрытием политических соображений. Неблаговидный поступок, заключавшийся в произвольном изъятии земель арабских владельцев с целью передачи их еврейским поселенцам, был предотвращен исключительно благодаря решимости Верховного суда подчинить военный сектор, включая самого главу генштаба, воле закона и его полномочных представителей. И, действительно, тогдашний глава Верховного суда доктор Моше Ландой отклонил как в этом постановлении, так и в последующих решениях, касавшихся контролируемых территорий, утверждение о том, что перед соображениями безопасности закон должен отступить: «Мы всегда заботились о том, чтобы глас закона был слышен, даже сквозь шум царящей вокруг нас вражды»13.

Выясняется, что утверждение, высказанное главой правительства, согласно которому соображения безопасности оправдывают, и даже делают необходимым, отклонение от закона, позволяет – как мы уже убедились – использование мнимых или действительных обстоятельств, связанных с проблемами безопасности, для оправдания различного рода сомнительных с моральной точки зрения дел. И все же, этим не исчерпывается таящаяся в этом утверждении угроза. Подобное утверждение – в особенности, когда оно исходит от наиболее высокопоставленного в государстве лица – открыто попирает основы демократического режима в Израиле. В условиях подлинной демократии решение о том, что есть государственное благо, включая такое понятие, как государственная безопасность, выносится не отдельными людьми, стоящими у власти, а большинством населения, которое заявляет о своих предпочтениях при посредстве парламента, и нам нельзя забывать об этом. Только принятые парламентом законы могут определять, когда и в каком случае кризисные обстоятельства в сфере безопасности могут послужить оправданием для тех или иных действий – в противном случае, невзирая на эти обстоятельства, подобные действия должны приравниваться к уголовным преступлениям. Любой, кто считает себя вправе совершать преступления, выходя, якобы во имя государственной безопасности, за установленные законом пределы, ставит свое субъективное мнение выше общественного мнения, нашедшего свое выражение в выработанном парламентом законодательстве. Это, вне сомнения, является ярко выраженным антидемократическим актом. И именно подобный акт умудрился совершить глава правительства и кабинет министров в «деле ШАБАКа». В данном случае Шимон Перес и его коллеги по кабинету министров не предоставили какую-либо объективную оценку ситуации, сложившейся в сфере безопасности, а всего лишь высказали свое собственное, достаточно спорное, мнение. К примеру, оценка, данная юридическим советником правительства, была прямо противоположной; он утверждал, что именно расследование обстоятельств этого дела и привлечение виновных к уголовной ответственности пойдет на пользу государственной безопасности, тогда как попытки покрыть совершенные преступления нанесут непоправимый ущерб благополучию государства. «Я действую во имя безопасности государства», – сказал юридический советник сразу же после того, как прояснились детали этой истории. «Речь идет о моральном облике и надежности ШАБАКа. Если его надежность пострадает, государственной безопасности будет нанесен серьезный ущерб»14. Верховный суд впоследствии постановил, что оценка профессора И. Замира оказалась верной и значительно более правильной, чем оценка кабинета министров. Председатель Верховного суда заявил, что расследование преступлений, совершенных руководителями секретных служб, не несет в себе угрозы государственной безопасности, а лишь способно ее укрепить: «Нет таких обстоятельств, при которых тот или иной государственный орган может избежать расследования определенных действий, сказывающихся на его способности принимать решения и эффективно функционировать и подрывающих доверие к нему со стороны общественности. … Имеются различные пути проведения расследования и детальной проверки всех обстоятельств дела, и даже привлечения к уголовной ответственности, без того, чтобы подвергать угрозе государственную безопасность, и подобные случаи уже происходили»15. И действительно, «дело ШАБАКа» было далеко не первым случаем, когда выяснилось, что военно-политическое руководство не обладает монополией на истину, как в области безопасности, так и в других областях.

1 Моше Негби – известный израильский комментатор по политическим и правовым вопросам. Перевод выполнен по изданию: Моше Негби, Над законом. Кризис власти закона в Израиле (Тель-Авив: издательство «Ам овед», 1987), стр. 9–17 [на иврите]. Перевел с иврита Михаил Урицкий.

2 Цитируется в газете Хадашот [«Новости»], 3 октября 1986 г., стр. 11 [на иврите].

3 См. решение Верховного суда 320/80 по иску Касем Кавасма против министра обороны // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 35 (3), стр. 113.

4 Письмо юридического советника израильскому правительству, 3 июня 1986 г

5 Решение Верховного суда 428/86 по иску Барзилай против Государства Израиль // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 40 (3), стр. 505 и далее [на иврите].

6 Решение по гражданскому апелляционному иску 421/61 Государство Израиль против Хаеза // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 16, стр. 2200 [на иврите].

7 «Неприкосновенность депутатов парламента» (Иерусалим: издательство Израильского объединения по проблемам парламентаризма, 1982 [на иврите]).

8 Решение Верховного суда 428/86 по иску Барзилай против Государства Израиль.

9 И. Клингхопер, «Законы – это еще не все» // Политика, апрель 1986 г. [на иврите]. В 1961 г. Ицхак Клингхопер (1905–1990) был избран депутатом Кнессета от Либеральной партии, а после ее объединения с партией «Херут» входил в объединенную парламентскую фракцию. Оставался членом Кнессета на протяжении трех каденций, до самого конца 1973 г. (прим. научного редактора).

10 И. Замир, «Борьба за законность власти» // Ха’арец[«Страна»], 23 апреля 1986 г. [на иврите].

11 Ицхак Модаи (1926–1998) – израильский государственный деятель, член Кнессета восьмого – двенадцатого созывов, в разное время бывший министром финансов, связи, энергетики и инфраструктуры и экономики и планирования; с 16 апреля по 23 июля 1986 г. – министр юстиции (прим. научного редактора).

12 Интервью И. Замира газете Маарив, 28 мая 1986 г. [на иврите].

13 См. решение Верховного суда 320/80 по иску Касем Кавасма против министра обороны, стр. 113.

14 Интервью И. Замира газете Маарив, 28 мая 1986 г. [на иврите].

15 Решение Верховного суда 428/86 по иску Барзилай против Государства Израиль.