Том первый. Глава I

Гражданский контроль над армией и другими силовыми структурами1

Иехуда Бен-Меир

Принято считать, что гражданский контроль над армией и органами безопасности является одним из главных признаков демократического государства. Политологи видят в нем своего рода «лакмусовую бумажку» для анализа отношений между гражданскими и военными властями. Однако гораздо меньше согласия существует в вопросах о том, что, собственно, подразумевается под гражданским контролем, что он в себя включает. Американский политолог Сэмюэль Хантингтон несомненно прав, утверждая, что «роль военных в обществе часто обсуждается в аспекте концепции гражданского контроля», однако, по его собственным словам, «сама эта концепция до сих пор не получила удовлетворительного определения»2.

Широкое определение контроля общества над армией и органами безопасности могло бы включать в себя положение о максимальном вовлечении гражданских властей в управление силовыми структурами при минимальном участии последних в политическом руководстве страны. Однако такое определение противоречило бы двум важным элементам сложившейся в большинстве стран модели, первым из которых является тот факт, что в современных государствах широко распространено участие военных в отдельных областях жизни государства и общества, а вторым – потребность армии и правоохранительных органов (как и любых других структур) в определенной степени профессиональной автономии. Узкое определение гражданского контроля, представляющее собой другую крайность, могло бы содержать положение о полном неучастии армии в политике. Такое определение также не соответствует реалиям, сложившихся в большинстве демократических государств. Теоретики вкладывают в понятие «гражданский контроль» гораздо более широкий смысл, чем обеспечение невмешательства военных в электоральные процессы и работу органов государственного управления. При этом большинство исследователей с пониманием относятся не только к участию гражданских органов власти в принятии судьбоносных решений в сфере национальной и международной безопасности, но и к проникновению тех или иных «военных» компонентов в сферу гражданской жизни. Таким образом, делается попытка проанализировать ту систему взаимных сдерживающих факторов и противовесов, которая охарактеризует систему отношений, обусловленную участием представителей армии в, казалось бы, не относящихся к их компетенции сферах. При этом представления политологов об оптимальной системе подобных отношений весьма и весьма различны.

Действенность гражданского контроля зависит главным образом от того, кому принадлежит право принятия окончательного решения в спорных вопросах. В специальном докладе об отношениях между гражданской и военной властями, подготовленном группой американских специалистов, его авторы заключают, что «в военных вопросах высшая власть должна принадлежать тем, кто несет ответственность перед высшей политической властью – избирателями. Из этой концепции непосредственно следует, что военные не могут быть носителями такой власти... Принцип гражданского контроля должен быть абсолютным и не подлежащим компромиссу»3. Вопрос о том, кому принадлежит право «последнего слова» в процессе принятия решений в сфере безопасности, неоднократно поднимался в истории отношений между гражданской и военной властью в США. Еще в Виргинском билле о правах от 17 июня 1776 г. записано: «Во всех случаях армия должна строго подчиняться гражданской власти и управляться ею»4. Эта точка зрения остается в силе до настоящего времени. Согласно Конституции США, вооруженные силы подчиняются президенту – гражданскому лицу, и их организация, оснащение и снабжение однозначно производятся в соответствии с указаниями Конгресса, состоящего из гражданских лиц5.

Однако не все готовы принять это ограниченное определение гражданского контроля, так как оно содержит лишь один единственный признак, суть которого состоит в том, что верховная власть над армией принадлежит выбранным представителям народа. Считая это определение устаревшим, Джон Ловелл указывает на то, что в США в течение десяти лет после Второй мировой войны в ходе решения трех главных проблем, относящихся как к гражданскому, так и к военному сектору, а именно, проблемы управления оккупированными территориями, проблемы развития и контроля атомной промышленности и проблемы реорганизации военного руководства, не возникало вопросов ни о том, в чьих руках должна быть сосредоточена власть, ни о «гражданском контроле в устаревшем смысле». Вместо этого необходимо было думать о том, как в существующей политической ситуации оптимально сочетать точку зрения военных с позицией гражданских властей и с общественным мнением6 . Еще перед Второй мировой войной Гарольд Лассуэлл, формулируя свою концепцию «гарнизонного государства», признавал, что проблемы общественного контроля деятельности правительства и сохранения свободы индивидуума выходят за рамки концепции «гражданского контроля в устаревшем смысле»7. Предостережение президента Д. Эйзенхауэра по поводу растущего влияния военно-промышленного комплекса было сделано им в его прощальной речи не с целью намекнуть, что военные и промышленники могут устроить заговор и свергнуть правительство США, или что генералы могут отказаться подчиняться президенту. Его смысл заключался, скорее, в том, что расширение и экономическое усиление оборонного истеблишмента, т.е. растущее вовлечение военных во внутренние дела государства, может в будущем помешать гражданской власти эффективно управлять последними8.

Точка зрения, заключающаяся в том, что повышенная вовлеченность военных, даже если она не угрожает официальной верховной гражданской власти, опасна для института гражданского контроля, распространяется не только на внутреннюю политику. Она относится – и, возможно, даже в большей степени – и к сфере национальной безопасности. Наиболее ярко она подтвердилась в ситуации, сложившейся во время Второй мировой войны вокруг Объединенного комитета начальников штабов армии США. Вследствие уникального стиля правления президента Ф.Д. Рузвельта (1882–1945), который не был особенно близок ни со своим государственным секретарем, ни с министрами армии и военно-морского флота, степень вовлеченности военных в решение стратегических и политических вопросов беспрецедентно возросла. Военным было предоставлено право решения ряда проблем (в том числе дипломатических и экономических), обычно находящихся в ведении гражданских властей9. По мнению многих, это представляло угрозу гражданскому контролю, хотя в действительности могло быть нарушено надлежащее равновесие между военной и гражданской властями в сфере национальной безопасности, но не основной принцип, заключающийся в том, что гражданская власть осуществляет конечный контроль над военным руководством. Из-за этих опасений Конгресс отклонил предложения Объединенного комитета начальников штабов об организации после войны Департамента обороны. Конгресс был заинтересован в расширении полномочий Совета по национальной безопасности, сильном министре обороны и надежном гражданском контроле10.

Существование многочисленных органов власти в этой сфере доказывает, что наличие гражданского контроля зависит от тех, кто на практике (а не теоретически) определяет политику обеспечения национальной безопасности и размеры ресурсов, отведенных на ее нужды. Элмер Махони – один из тех, кто предостерегает по поводу ныне существующей ситуации, когда «…мы позволили нашим военным лидерам расширить сферу своих функций далеко за пределы планирования военной стратегии и тактики и командования войсками в ходе боевых операций. Мы разрешили им взять на себя роли, для которых необходимо обладать качествами государственных деятелей, дипломатов, бизнесменов и лоббистов». Он утверждает, что «демократия находится под угрозой, когда военное руководство уполномочивают играть непривычные для него роли». В русле того же подхода Дэйвид Сегал и Джанет Шварц указывают, что наступление атомного века и сила современного оружия трансформировали роль военных в обществе, «распространив их функции на политическую сферу даже в мирное время, и, тем самым, обусловив необходимость более широкого гражданского контроля военного руководства». По мнению этих политологов, «необходим тщательный гражданский контроль над автономной военной сферой»11.

Из всего, сказанного выше, вытекает, что необходимо сформулировать гибкое определение гражданского контроля, адекватное изменяющейся социально-политической реальности. В соответствии с этим подходом, в условиях гражданского контроля функции гражданских и военных властей должны быть определенным образом уравновешены во всех областях жизни государства, причем это равновесие не является жестким, а варьируется в зависимости от места и времени. Для лучшего понимания отношений между военными и гражданскими властями необходимо признать, что гражданский контроль – это не научная константа, а социальная переменная, что он является предметом не формального определения, а эмпирического исследования, и что это не стандарт, руководствуясь которым можно выносить суждение о той или иной стране, а шкала, на которой общество занимает место в соответствии со своими приоритетами и тем, как оно себя воспринимает. Об этом говорит, например, тот бесспорный факт, что почти во всех государствах гражданский контроль над армией в военное время радикально отличается от гражданского контроля во время мира; это верно и в отношении Израиля. Резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что «гражданский контроль по самой своей природе субъективен и в большой степени зависит от конкретных личностей и обстоятельств»12.

Отсюда следует, что для понимания сути гражданского контроля необходим тщательный анализ опыта разных стран, разработавших различные механизмы приведения в действие и поддержания этого института. Даже принимая во внимание восстания и военные перевороты в странах третьего мира, можно сказать, что гражданский контроль над армией и другими силовыми структурами распространен в большинстве государств мира. Он существует не только во всех великих державах, имеющих большой военный потенциал и развитую экономику (включая Японию, Канаду и страны Западной Европы), но и в других государствах, таких как Индия (вторая по численности населения страна в мире), Мексика и, разумеется, Израиль. Ни одна из великих держав и ни одно европейское государство не находятся в настоящее время под властью военного режима. Более того, в последние несколько лет, особенно в странах Латинской Америки, просматривается тенденция к уменьшению числа военных режимов и усилению демократических правительств и гражданского контроля над армией. Тем не менее, было бы ошибкой ставить знак равенства между демократией и гражданским контролем. Разумеется, существование демократических правительств невозможно без гражданского контроля армии. Однако гражданский контроль в высокой степени характерен и для многих тоталитарных государств, причем в некоторых из них признаки такого контроля выражены едва ли не более отчетливо, чем в западных демократиях13.

Несмотря на то, что в настоящее время гражданский контроль над армией широко распространен, и эта практика, возможно, в ближайшем будущем станет общемировой, в жизни каждой страны время от времени наступает кризис отношений между военными и гражданскими властями. Классическим примером такого кризиса является история Франции после Второй мировой войны. В ХХ веке принципы гражданского правления подверглись серьезным испытаниям даже в Великобритании и США, единственных в мире странах, где его традиции непрерывно формировались на протяжении нескольких столетий. Поэтому, прежде чем рассматривать методы и процедуры установления гражданского контроля, необходимо охарактеризовать потенциальные «слабые места», которые могут помешать сохранению режима подчинения армии гражданской власти. Различные вопросы, относящиеся к гражданскому контролю, делятся на четыре общие категории, соответствующие четырем областям отношений между гражданскими и военными властями, определяемым теоретической моделью. Это позволяет понять, что именно угрожает гражданскому контролю в случае повышенного вовлечения военных в следующие области жизни государства: (1) политическую, (2) военную, (3) проблемы национальной безопасности, (4) внутренние дела.

Как отмечалось выше, любое определение гражданского контроля исключает участие военных в политической жизни страны. Такое участие представляет собой классическую и, безусловно, наиболее серьезную угрозу принципу верховенства гражданской власти. Крайним проявлением такого участия является полный захват власти армией, как это случается в ходе (зачастую бескровных) военных переворотов. Такие перевороты происходят, когда неспособность гражданского правительства управлять вызывает в стране кризис или же когда армия видит в себе основного гаранта политической стабильности14. В такой ситуации военные совсем не обязательно берут бразды правления в свои руки. Зачастую вместо этого они заменяют существующее гражданское правительство другим, или, по меньшей мере, оказывают существенное влияние на обновленное правительство. Политолог Амос Перльмуттер так описывает логику этих действий и их мотивацию: «Профессиональный солдат служит государству и, следовательно, нации. Он может почувствовать в себе “преторианские симптомы”, т.е. симптомы защитника существующей системы только в том случае, если лидеры военного истеблишмента обнаружат, что существуют противоречия между государством, на верность которому они присягали, и правящим в этом государстве режимом»15.

В ХХ веке подобные тенденции угрожали демократической форме правления в, казалось бы, самых стабильных странах. Подобным образом маршал Анри Филипп Петен (1856–1951) заявлял, что Третья республика предала Францию, оправдывая этим совершенный им переворот и учреждение пронацистского режима Виши. Менее чем через поколение возникла похожая ситуация, когда французская армия навязала парламенту генерала Шарля де Голля (1890–1970). В отличие от Петена, де Голль – несмотря на свое крайне негативное отношение к Четвертой республике – не хотел участвовать в антиконституционном захвате власти. Тем не менее, невозможно усомниться в том, что влияние французской армии и французских генералов было решающим фактором, заставившим парламент согласиться на его требования16.

С. Хантингтон подробно описывает, как ухудшались отношения между гражданскими и военными властями в Германии во времена Веймарской республики и в Японии в результате усиленного вовлечения Генерального штаба и высшего командования в формирование гражданского правительства и в распределение высших государственных должностей. В результате гражданский контроль над армией практически перестал существовать. В заключение он пишет: «К концу Первой мировой войны не правительство отдавало распоряжения Генеральному штабу, а Генеральный штаб управлял правительством». С. Хантингтон также цитирует одного из высших немецких генералов, сказавшего в 1924 г.: «Причина нашего крушения в том, что наше военное руководство главенствует над гражданской властью. … Фактически, немецкий милитаризм совершил самоубийство»17.

Ярким примером выдающегося военного лидера, который, командуя вооруженными силами одной из крупнейших демократических стран, демонстрировал описанный А. Перльмуттером «преторианский симптом», был Дуглас Мак-Артур (1880–1964) – американский генерал, командовавший оккупационными войсками в Японии и во всей юго-западной части Тихого океана. Оправдывая свои действия в Корее, за которые президент Г. Трумэн (1884–1972) уволил его, усмотрев в них нарушение субординации, Д. Мак-Артур осуждал то, что он называл «неизвестной до сих пор опасной концепцией, которая заключается в том, что наши военные должны в первую очередь повиноваться и сохранять верность не стране и ее конституции, которые они поклялись защищать, а тем, кому лишь временно принадлежит исполнительная власть в государстве»18.

Если вовлеченность военных в политику является наиболее серьезной угрозой гражданскому правлению, то наиболее распространенная опасность сопряжена с предоставлением им повышенных полномочий в сфере вооруженных сил, где существует самый высокий потенциал для столкновений между военными и гражданскими властями. С одной стороны это область, в которой должны доминировать профессиональные военные. Если не доверять им командование военными операциями, их проведение и управление ежедневной жизнью армии, что останется от их профессиональной автономии? С другой стороны, даже узкие определения гражданского правления говорят о том, что высшая власть во всех сферах общественной жизни, включая чисто военные дела, должна принадлежать гражданским лицам. В самом деле, как указывает Мартин Эдмондс, в современной войне сфера боевых операций, «ответственность за которую в прежние времена лежала в основном на армии, все более подпадает под контроль политического руководства»19.

Армия противостояла этой тенденции в прошлом и продолжает противодействовать ей в настоящее время. Для этого она обычно выбирает один из трех путей. Во-первых, она может ставить под сомнение цели и программы гражданских властей, саботировать их указания, не выполнять их решения или обходить их. Во-вторых, военные могут, действуя по своей инициативе, выходить за пределы своих полномочий. В третьих, что наиболее опасно, военные командиры могут отказаться повиноваться приказам гражданских властей. Обычно такой отказ сопровождается угрозой ухода в отставку. Эта угроза может быть индивидуальной, исходящей от командующего Генеральным штабом или одним из округов, или коллективной, исходящей от всего Генерального штаба или высшего командования. Хотя высшие военные чины имеют полное право отказываться от своих постов, такая угроза, если к ней прибегают для того, чтобы не подчиняться приказам, является прямым вызовом принципу главенства гражданской власти. В таких случаях суть именно в факте угрозы, а не в самой отставке.

Известно множество примеров отказа генералов выполнять приказы, случаев, когда они действовали по собственной инициативе, не имея соответствующего приказа, или вопреки приказу. Например, во время Гражданской войны в США Авраам Линкольн (1809–1865) постоянно сталкивался с ситуациями, когда генералы уклонялись от сражений. Эти генералы, самым знаменитым и самым непокорным из которых был Джордж Мак-Клеллан (1826–1885), командующий Потомакской армией, на которую была возложена оборона Вашингтона20, практически никогда прямо не отказывались выполнять приказы президента; они лишь находили бессчетное количество причин, по которым эти приказы не могли быть выполнены. Кульминацией этого явления стал эпизод, произошедший 6 мая 1861 г., когда Линкольн фактически взял в свои руки прямое командование войсками у форта Уэйн. В 1817 г. генерал Эндрю Джексон (1767–1845), в будущем ставший президентом США, без приказа вошел во Флориду, завоевав ее у испанцев. Его действия встретили массовую поддержку, и, после многодневных дебатов, все попытки их осуждения были отвергнуты Конгрессом. Через 133 года, вопреки ясным приказам, полученным из Вашингтона, Дуглас Мак-Артур приказал американским войскам захватить северо-восточные провинции Северной Кореи. Г. Трумэн не только не высказал ему осуждения, но и зашел настолько далеко, что публично, хотя с опозданием и заметным смущением, одобрил его действия. Д. Мак-Артур не был последним американским генералом, превысившим полномочия, которыми он был наделен гражданскими властями. В ходе войны во Вьетнаме генерал Джон Д. Лэвелл (1916–1979), командовавший седьмым американским авиационным корпусом, интерпретировал руководящие указания по бомбардировкам Северного Вьетнама таким образом, что в его толковании «защитный удар» превратился в «превентивный удар»21.

В ХХ столетии в США и Великобритании военные командиры высшего эшелона не раз и не два отказывались или угрожали отказаться выполнить решения, принятые верховной гражданской властью. По крайней мере в одном из случаев такого отказа ситуация была близка к восстанию. Во время Второй мировой войны председатель Объединенного комитета начальников штабов армии США генерал Джордж Маршалл (1880–1959) и начальник штаба армии Великобритании фельдмаршал Алан Фрэнсис Аланбрук (1883–1963) торпедировали многие планы проведения военных операций, предложенные Ф.Д. Рузвельтом и У. Черчиллем или безусловно поддерживаемые ими. Для того, чтобы сделать это, они, среди прочих средств, прибегали к скрытой, а иногда и открытой угрозе уйти в отставку. У. Черчилль столкнулся с нарушением субординации и со стороны фельдмаршала Бернарда Монтгомери (1887–1976). Будучи неудовлетворенным соотношением между людьми и транспортными средствами, которые должны были быть доставлены на кораблях к побережью Нормандии с наступающими частями, Черчилль решил обсудить эту проблему со штабом Монтгомери. Монтгомери в категорической форме информировал его, что он не даст на это разрешения, добавив следующее: «Окончательное решение уже принято. В любом случае, я бы никогда не позволил Вам беспокоить мой штаб в такое время и, возможно, подрывать мой авторитет у моих людей… Если Вы думаете, что мое решение неверно, это может означать лишь то, что Вы мне больше не доверяете». Черчилль больше не возвращался к этому вопросу22. Не подлежит сомнению, что, идя на риск конфронтации с премьер-министром, Монтгомери, бывший командующим восьмой армией в Северной Африке, которая в боях под Эль-Аламейном в октябре – ноябре 1942 г. нанесла поражение войскам Италии и Германии, рассчитывал на свою огромную популярность.

Наиболее серьезным вызовом гражданскому контролю был случай, известный как «Каррахский инцидент» или даже как «Каррахское восстание». В 1914 г. должен был вступить в силу инициированный либералами Третий закон о самоуправлении Ирландии, который давал объединенной Ирландии право на ее собственный парламент и на невмешательство в ее внутренние дела, однако представители северо-восточных графств, в большинстве своем, выступали против отделения от Великобритании. Государственный секретарь по военным вопросам Джон Эдвард Сили (1868–1947) поставил в известность командующего британскими войсками в Ирландии сэра Артура Пэджета (1851–1928) о том, что кабинет министров готов прибегнуть к военной силе, и что офицеров, которые откажутся выполнить приказ или выступят в поддержку местных властей, следует немедленно уволить из армии. При этом было сказано, что офицеры, живущие в Ольстере, могут «исчезнуть», чтобы избежать личного конфликта, который может быть мучительным для них, но остальные в случае их неучастия в операции будут отстранены от военной службы. 21 марта А. Пэджет встретился со своими офицерами, чтобы проинформировать их о правительственных инструкциях. Не позднее чем через двое суток ему пришлось сообщить военному ведомству, что он «вынужден с сожалением доложить, что в случае получения приказа о начале военных действий на севере командир Третьей кавалерийской бригады [сэр Хьюберт Гаф] и ее 75 [по другим данным – 60] офицеров предпочтут увольнение». Х. Гаф, тотчас вызванный в Лондон для объяснений, настаивал на письменных гарантиях, что армия не будет использована для усмирения Ольстера, или, как было сказано, для подавления «политической оппозиции»; только в этом случае офицеры останутся в армии. После ряда срочных заседаний в Лондоне правительство сдалось, и кабинет выпустил меморандум, подтверждающий, что у правительства «нет намерения воспользоваться правом подавления политической оппозиции, несогласной с принципами Третьего закона о самоуправлении», и что «армия ни при каких обстоятельствах не будет использована, чтобы навязать закон о самоуправлении Ольстеру»23. Когда этот документ получил огласку, поднялся невероятный скандал, вынудивший премьер-министра Г.Г. Асквита (1852–1928), во-первых, отозвать данный меморандум из палаты общин, а во-вторых, после последовавшей за этим отставки Дж.Э. Сили, лично возглавить военное министерство.

Произошло ли восстание? Историк Дж. Свитман доказывает обратное, утверждая, что, фактически, неповиновения приказу не было, цитируя Х. Гафа, который сказал своему адъютанту, что «если бы главнокомандующий приказал моей бригаде идти на Белфаст, я обязан был бы пойти, не задавая вопросов»24. Кроме того, факт предпочтения военными отставки выполнению поручаемой им миссии не обязательно означает восстание. С другой стороны, хотя существует сомнение, следует ли квалифицировать этот инцидент как восстание, он, безусловно, представлял собой явное, противоречащее государственному порядку вмешательство военных в политические вопросы, что является серьезной угрозой гражданскому правлению. Третий закон о самоуправлении Ирландии был принят, но так и не вступил в силу, ибо после начала первой мировой войны британское руководство было занято другими вопросами, не говоря уже о том, что позиция Ольстера пользовалась широкой поддержкой британской общественности. Но если бы не эти факторы, именно действия военных могли бы стать тем фактором, который бы сорвал реализацию закона, принятого высшим органом законодательной власти страны.

Угроза гражданскому контролю, лежащая в сфере национальной безопасности, гораздо менее очевидна и связана, в основном, с тем, насколько вовлечены в эту область военные власти по сравнению с гражданскими властями. Профессиональные военные, ревностно относясь к своему праву контролировать военные операции и, в меньшей степени, военную организацию, обычно не оспаривают права гражданских властей определять внешнюю и оборонную политику. Причина конфронтации Д. Мак-Артура с Г. Трумэном заключалась в том, что президент игнорировал незыблемую военную традицию США, установленную еще А. Линкольном и У. Грантом (1822–1885) в 1864 г., согласно которой никто не имеет права вмешиваться в решения боевого командира, принимаемые им в процессе выполнения порученной ему задачи. Генерал Д. Мак-Артур не готов был согласиться с тем, что в период холодной войны ядерных сверхдержав эта традиция себя изжила. Однако даже он не сомневался в том, что установление политических целей – прерогатива гражданского руководства25. Дело здесь не в том, какая именно власть в конце концов принимает решение, а, скорее, в «долях участия» представителей вооруженных сил и гражданских органов власти. Повышенная вовлеченность военных в эту сферу – почти всегда результат недостаточной активности гражданского сектора, т.е. ситуации, при которой гражданские власти фактически отказываются от ответственности за стратегическое планирование и политический анализ и становятся второстепенным эшелоном, способствующим проведению в жизнь идей и предложений, исходящих от армии. Как будет показано ниже, наиболее серьезный, а точнее, единственный серьезный вызов гражданскому контролю в Израиле заключается именно в этом.

Классическим случаем фактического доминирования военных в сфере национальной безопасности считаются события, происходившие в США на последних этапах Второй мировой войны. По мере того, как война продолжалась, военные все больше ощущали, что функции гражданского контроля над армией сконцентрированы почти исключительно в руках президента, при отсутствии какой-либо уполномоченной инстанции с участием высших военных и гражданских руководителей, которая бы определяла государственную политику, касающуюся ведения войны. В первые годы войны Ф.Д. Рузвельт действительно выполнял функции верховного гражданского руководителя, контролировавшего армию и иные силовые структуры, однако по прошествии определенного времени ему становилось все труднее разбираться в том, что происходило в дебрях гигантской структуры военного командования. В результате, «независимость действий президента как главнокомандующего реально ограничивалась такими факторами как относительная независимость высших офицеров, влиятельная роль армейских штабов планирования, а также широкие полномочия и уважение общественности, которыми пользовался председатель Объединенного комитета начальников штабов [Дж. Маршалл]»26.

С. Хантингтон утверждает, что «когда началась война, американские военные не стремились к власти… Однако положение было таково, что их вовлечение во власть было неизбежным». Он цитирует государственного секретаря Корделла Хэлла (1871–1955), сказавшего «я умываю руки», и рассматривает эти слова как «символизирующие отказ гражданской власти от ответственности». Затем С. Хантингтон описывает в деталях, как к 1945 г. руководство оборонного ведомства было активно вовлечено во внешнюю политику, и как военные штабы все более открыто занимались политическими вопросами. «Значительное большинство документов (подготовленных оперативным отделом Генерального штаба армии США) перед Потсдамской конференцией относилось к проблемам, не связанным с военными операциями». В том же году адмирал Уильям Леги (1875–1959), действовавший как связной между Объединенным комитетом начальников штабов и президентом, искренне признал, что «в настоящее время члены Комитета не находятся под каким бы то ни было гражданским контролем», и, что еще более примечательно, они все стремились к тому, чтобы такое положение дел продолжалось27. Только после принятия Акта о национальной безопасности 1947 года и создания обладающего большими полномочиями Министерства обороны и эффективно работающего Совета национальной безопасности эта опасная для демократии тенденция была повернута вспять.

Может показаться странным, что в сфере внутренних дел гражданский контроль наименее уязвим. Вовлеченность военных во внутренние дела выражается двояко: в поддержке гражданской власти, когда армия играет роль инструмента последней, и в расширении роли армии, которая начинает выполнять изначально несвойственные ей гражданские функции. Парадоксально, что в первом случае проблемой является не слишком активное участие, а напротив, его недостаток: дорожа своей ролью символа национального согласия, армия может активно противостоять своему вовлечению во внутриполитические споры. Крайним выражением этой тенденции является прямой отказ высшего командования армии действовать, пусть и получив соответствующий приказ, против своих сограждан – и эта ситуация представляет собой угрозу гражданскому контролю. Именно это и произошло в Каррахе.

Попытки военных расширить свою роль во внутренних делах государства могут создать напряженность в отношениях между ними и гражданскими властями. Некоторые ученые считают, что участие бывших генералов в политике и расширение роли военных в правительстве, независимо от того, находятся они в отставке или на военной службе, представляет опасность для гражданского контроля. С. Хантингтон отмечает, что в США в высшие органы исполнительной власти входило больше отставных военных, чем в какой-либо другой стране. За последние двести пятнадцать лет десять из сорока двух президентов США были генералами. За тот же период времени в Англии генералом был лишь один премьер-министр – сэр Артур Уэлсли, герцог Веллингтон (1769–1852). Возможно, по этой причине американское общество более чувствительно к этой проблеме, чем жители стран Европы. (Следует заметить, что политическая карьера отставных военных – весьма широко распространенное явление в Израиле). Однако, почти нет реальных доказательств того, что участие в политике гражданских лиц с героическим военным прошлым представляет угрозу гражданскому контролю над силовыми структурами. В этом контексте стоит вспомнить о Дуайте Эйзенхауэре, единственном профессиональном военном, ставшем президентом США в ХХ столетии, который первым забил тревогу по поводу опасностей, связанных с военно-промышленным комплексом28.

Одним из основных факторов, которые могут дестабилизировать институт гражданского контроля, является большое влияние ведущих военных в политике, отражающее их высокий престиж и широкую общественную популярность. Как подчеркивает А. Грот, свободная пресса и просвещенное общественное мнение, являясь главным оплотом, защищающим общество от любых форм тирании и деспотизма, могут быть, тем не менее, использованы военными, чтобы нейтрализовать гражданский контроль. Именно в демократических государствах пресса уделяет выдающимся военным наибольшее внимание, способствуя еще большему росту их популярности. «Поэтому высшим гражданским властям чрезвычайно трудно (если это вообще возможно) держать их под жестким контролем или, в качестве крайней меры, избавиться от них»29.

Парламентский контроль, активность независимых политических партий и, в особенности, периодически проводимые свободные выборы, являются еще более серьезными препятствиями в борьбе гражданского правительства с харизматическим военным лидером, имеющим большую личную власть и пользующимся поддержкой общества. С. Хантингтон пишет, что «в последние годы Первой мировой войны в Германии одной из основных причин чрезвычайного расширения военного контроля, осуществляемого Генеральным штабом, была беспрецедентная популярность Пауля Гинденбурга (1847–1934), победителя при Танненберге30. Он был национальным идолом немцев, и их вера в то, что он принесет им успех, была абсолютной»31. Среди множества примеров таких лидеров можно назвать имена Джорджа Вашингтона, Джорджа Мак-Клеллана, Джорджа Маршалла и Дугласа Мак-Артура в США, Бернарда Монтгомери и Алана Фрэнсиса Аланбрука в Великобритании, Максима Вейгана и Анри Филиппа Петена во Франции, Моше Даяна, Ицхака Рабина, Рафаэля Эйтана и Ариэля Шарона в Израиле.

Что позволяет одним государствам справляться с факторами, дестабилизирующими гражданский контроль над силовыми структурами, в то время как другие не могут им противостоять? Почему система гражданского контроля в США выстояла в случаях с Дж. Вашингтоном, Дж. Мак-Клелланом и Д. Мак-Артуром, в то время как в Германии П. Гинденбург и Э. Людендорф фактически подчинили себе правительство? В чем секрет эффективного и сбалансированного гражданского контроля?

Обращают на себя внимание четыре ключевых фактора, которыми объясняются большинство различий в эффективности гражданского контроля в разных государствах в разные периоды времени. К ним относятся: во-первых, твердая решимость гражданского истеблишмента удержать свою власть, сохранить свои привилегии и прерогативы и ни при каких обстоятельствах не отказываться от ответственности за свою деятельность; во-вторых, основанная на идейных убеждениях непоколебимая приверженность военных принципам демократического правления, и их абсолютная уверенность в том, что верховная власть в государстве должна принадлежать гражданским лицам; в-третьих, уважение политическим руководством профессиональной автономии военных и его доверие высшему командованию вооруженных сил; в-четвертых, недвусмысленно сформулированные законы, определяющие функции, полномочия и ответственность гражданских и военных властей.

Большинство экспертов согласятся с тем, что во многих случаях разрушение института гражданского контроля происходит из-за отказа гражданских властей от своих полномочий или от ответственности за свою деятельность32. Это происходит и в демократических государствах с развитой экономикой. Анализ кризисов отношений между военными и гражданскими властями в ряде государств, особенно в современных демократических странах, ясно показывает, что они сохранили эффективный институт гражданского контроля над силовыми структурами благодаря решительным действиям политического руководства. Инцидент с Д. Мак-Артуром является хорошим примером, подтверждающим это наблюдение. Распространено мнение, что Д. Мак-Артур был уволен со своего поста, потому что он не подчинялся приказам или действовал без надлежащих полномочий. Однако, по-видимому, причиной, по которой Г. Трумэн быстро и бесцеремонно освободил Д. Мак-Артура от всех занимаемых им должностей, были публичные высказывания генерала и ряд его интервью в прессе, расходившиеся с позицией Белого Дома больше, чем власть считала это допустимым. Возможно, эти высказывания оказались «соломинкой, сломавшей спину верблюда». Они, несомненно, отражали фундаментальные разногласия между Д. Мак-Артуром и президентом по поводу целей и масштабов Корейской войны. Как бы то ни было, Г. Трумэн пошел ва-банк, чтобы со всей определенностью показать обществу, что ни один военный командир, даже самый популярный и харизматичный, не может безнаказанно бросить публичный вызов высшей гражданской власти, критикуя ее внешнюю и оборонную политику или принимаемые ею решения33.

За сто лет до этого президент А. Линкольн занял ту же позицию, попросив генерала Джона Чарльза Фремонта (1813–1890) внести коррективы в заявление, противоречащее его политической линии. Когда генерал отказался сделать это без прямого приказа Линкольна, президент выпустил такой приказ, хотя для него это было весьма неудобно по политическим соображениям, и через шесть недель уволил генерала с занимаемого им поста34. В конце 1990 г., когда кризис в Персидском заливе достиг апогея, министр обороны Р. Чейни уволил командующего штабом военно-воздушных сил США за несогласованное с властями интервью
в прессе, содержавшее высказывания, которые шли вразрез с политикой Белого Дома. Еще одним примером является мужественная позиция Ш. де Голля, противостоявшего попыткам влиятельных французских военных диктовать политику в Алжире. Как заметил Элмер Махони, не стоит надеяться на эффективный гражданский контроль, если «официальное политическое руководство находит затруднительным, если не невозможным, уволить того или иного генерала». Он заключил свою мысль словами: «Для обеспечения устойчивого гражданского контроля нужен активный, информированный электорат и более сильное, более жестко настроенное гражданское руководство, которое хорошо понимает и высоко ценит принцип главенства гражданской власти над армией»35.

Признавая решающую роль гражданского контроля над армией в жизни государства и принимая необходимые меры для его обеспечения, гражданское руководство не всегда оказывается в состоянии его сохранить. Чтобы гражданский контроль реально существовал, профессиональные военные, включая высший офицерский корпус, должны быть не менее, чем их штатские руководители, привержены идее о том, что гражданская власть должна при всех обстоятельствах быть высшей государственной властью. Верно, что в развитых и зрелых обществах военным очень трудно (если, вообще, возможно) эффективно противостоять законной гражданской власти. Это видно на примере неудачной попытки восстания в Алжире, предпринятой французскими генералами в 1961 г.36 Однако нельзя недооценивать чрезвычайную мощь, ресурсы и влияние армии, а также то обстоятельство, что во времена войн и национальных кризисов фигура военного героя становится чрезвычайно притягательной для широких слоев общества. Именно в такие решающие моменты лояльность высших военных командиров определяет исход событий.

Эту лояльность следует ценить. Профессиональному военному не всегда легко сочетать ее требования с велениями своей совести. Если очень опытный военный лидер, обладающий большой популярностью, убежден, что курс, выбранный правительством, кончится катастрофой, что он подрывает единство и дух армии, возможно, ставит под удар будущее страны, и если он при этом уверен, что его позиция пользуется горячей поддержкой не только военного командования, но и общества в целом, то будет ли он выполнять приказы своих политических лидеров, или уйдет в отставку, зависит не только от силы его характера и от того, насколько в нем укоренилась привычка подчиняться военной дисциплине, но и от степени его приверженности принципу верховенства гражданской власти. Случай с Д. Мак-Артуром – один из примеров, подтверждающих это наблюдение. Возможно, генерал думал, что он мог убедить, и даже заставить, Г. Трумэна – которого он не слишком уважал – принять идеи и планы, которые могли бы принести победу в Корее. Однако, получив приказ об отставке, он лишь сказал, повернувшись к жене: «Наконец-то мы поедем домой!»37. Совершенно очевидно, что Д. Мак-Артур никогда не рассматривал возможность неповиновения.

Похожим, и даже более ярким, примером является случай, имевший место во время Гражданской войны в США. Генерал Джордж Мак-Клеллан, командовавший Потомакской армией, которая являлась главной силой федерального правительства на западе, пользовался поддержкой множества людей. Как и Д. Мак-Артур, Дж. Мак-Клеллан был принципиально против военной стратегии, выбранной президентом. Для А. Линкольна Дж. Мак-Клеллан был генералом, который «отказывается от сражений», в то время как последний не испытывал ничего, кроме презрения как к самому Линкольну, за глаза называя его «гориллой», так и к Конгрессу, в котором доминировали республиканцы. Наконец, в ноябре 1862 г. Линкольн уволил генерала с поста главнокомандующего федеральной армии. Не без оснований можно утверждать, что практически никто не мог помешать Дж. Мак-Клеллану двинуть войска на Вашингтон. Офицерский корпус был в высшей степени политизирован и привержен идеям Демократической партии, что сыграло бы на руку Дж. Мак-Клеллану. Ни один генерал не пользовался такой любовью армии, как он: солдаты уважали Дж. Мак-Клеллана и восхищались им. Накал страстей при прощании с ним, когда он оставлял службу, был почти истерическим. По его собственным словам, «многие одобрили бы мой отказ подчиниться приказу и были за то, чтобы идти маршем на Вашингтон и захватить власть». Столица США была полна тревожных слухов о намерениях генерала. Многие европейские наблюдатели не понимали, почему эта столь преданная своему командующему армия не пошла на Капитолий, и почему она, по крайней мере, не заставила президента восстановить Дж. Мак-Клеллана в должности. Но сам Дж. Мак-Клеллан всегда утверждал, что он верен федеральному правительству, и в час испытания доказал это. Он презирал А. Линкольна как личность, но никогда всерьез не пытался подорвать высшую власть А. Линкольна как президента38.

Огромную роль в жизни США сыграла приверженность принципу гражданского контроля генерала Джорджа Вашингтона (1732–1799). К концу войны за независимость репутация Дж. Вашингтона, бывшего главнокомандующим американской армией, не только в войсках, но и среди гражданского населения была настолько высока, что он не встретил бы особого противодействия, если бы решил воспользоваться вакуумом власти, возникшим при слабом и непопулярном Континентальном конгрессе, чтобы обеспечить себе практически неограниченные полномочия. Многие из его почитателей даже считали, что он должен стать королем. Но у Дж. Вашингтона были абсолютно определенные взгляды на обязанности военных в демократическом государстве, поэтому после подписания Парижского мирного договора он сложил свои полномочия главнокомандующего. 23 декабря 1783 г. перед лицом Континентального конгресса в Аннаполисе он по собственной инициативе торжественно объявил о том, что всеми полномочиями в отношении руководства армией обладает Конгресс. Дж. Вашингтон не только показал будущим поколениям военных пример подчинения гражданской власти, но и предотвратил восстание, угроза которого существовала в конце войны. Вполне понимая обиду и возмущение своих подчиненных, от услуг которых отказались, ничего не заплатив за годы службы и не дав им обещанной пенсии, Дж. Вашингтон, тем не менее, безоговорочно пресекал любые подстрекательства к бунту среди офицеров. В конце концов, он погасил восстание исключительно силой своего благородного характера: после того, как он не смог убедить своих офицеров отказаться от их плана, он надел очки, сказав: «Джентльмены, разрешите мне надеть очки, потому что я не только поседел, но и почти ослеп на службе своей стране». Томас Джефферсон (1743–1826) считал решающей историческую роль непоколебимой приверженности генерала Дж. Вашингтона идее главенства гражданской власти, заявив: «В отличие от многих других революций, сошедших на нет из-за подавления той самой свободы, во имя которой они совершались, эта революция, возможно, была спасена умеренностью и порядочностью одного человека»39.

Профессионализм, который, по мнению многих, является основой гражданского контроля и здоровых отношений между гражданскими и военными властями, может проявляться только в условиях профессиональной автономии. Гражданский контроль невозможен без приверженности военных идее главенства гражданской власти, однако, он также невозможен без глубокого уважения гражданской властью профессиональной автономии военных. Сбалансированные отношения между военной и гражданской властями должны включать в себя оба этих компонента. Д. Хендриксон подчеркивает важность взаимного уважения между двумя властями, добавляя при этом: «Должна существовать презумпция подчинения суждению военных в вопросах, относящихся к их профессиональным функциям. Военные, в свою очередь, должны подчиняться высшей гражданской власти в вопросах политики и эффективности управления… Разумеется, эти принципы могут быть нарушены… и к ним могут прибегнуть в обстоятельствах, где они неприменимы. Но если эти принципы систематически попираются, разрушается вся система здоровых отношений между гражданской и военной властями»40. Даже в тех редких случаях, когда у гражданской власти возникает необходимость вмешаться в чисто военные дела, она обязана доказать несостоятельность решений военного руководства.

По мнению А. Грота, взаимное уважение и сохранение профессиональной автономии входят в число главных принципов, отличающих демократические государства от тоталитарных. В военных вопросах лидеры демократических государств сильно зависят от своих военных советников и, как правило, следуют их рекомендациям. Западные политики оказывали влияние на представителей высшего военного командования, но, в целом, они, как правило, не вмешивались в их решения и не отменяли их приказов, что резко контрастирует с практикой руководства, например, А. Гитлера и И.В. Сталина. Даже такие великие политики как У. Черчилль и Ф.Д. Рузвельт редко настаивали на своем, когда представители высшего командования объединялись, защищая иную точку зрения. В ходе Второй мировой войны были лишь считанные случаи, когда У. Черчилль или Ф.Д. Рузвельт отвергали согласованные мнения военного руководства или, будучи убежденными в превосходстве своих собственных военных решений, требовали от генералитета их выполнения. Джон Григг пишет, что высшее военное командование не противоречило У. Черчиллю, старалось приспособиться к его рабочему графику, не совпадающему с нормальным рабочим днем [зачастую он работал до пяти часов утра], подчинялось ему в мелочах и часто делало вид, что согласно с ним в главном. Но, как правило, оно действовало по своему усмотрению в вопросах, которые считало важными. Если три члена Генерального штаба объединялись, У. Черчилль далеко не всегда мог им противостоять»41. Следует помнить, что окончательное решение о дате открытия «второго фронта» принимали не гражданские лидеры: высадка англо-американского десанта на побережье Нормандии (день «Д») была перенесена с пятого на шестое июня 1944 г. по решению тогдашнего главнокомандующего силами союзников Дуайта Эйзенхауэра.

Уважение к профессиональной автономии военных проявляется также в особом статусе представителей высшего военного командования, который отличает их от лидеров, занимающих эквивалентные посты в гражданской иерархии. Некоторые эксперты выражают мнение, что этот особый статус военных вносит напряженность в отношения между министрами обороны и членами коллегии Генерального штаба. В Великобритании, например, трое высших руководителей Генерального штаба имеют право прямого доступа к премьер-министру, и это свое право они охраняют весьма ревностно. С признанием особого статуса военной элиты связан и тот факт, что начальник Генерального штаба Армии обороны Израиля подчиняется и министру обороны, и правительству в целом. Лорд Гардинг определил суть миссии руководителя Генерального штаба следующим образом: «Наилучшим образом делать все возможное в интересах армии, даже встречая сопротивление политиков, но не забывая о том, что последнее слово все же принадлежит им»42.

Чтобы найти надлежащее равновесие между профессиональной автономией военных и гражданской верховной властью, имеет смысл определить пять возможных ролей офицеров в случаях, когда военные проблемы переплетаются с проблемами политическими. Во-первых, офицеры могут быть советниками политиков, с которыми они делятся своим профессиональным опытом. Во-вторых, они могут представлять интересы военных структур на заседаниях всевозможных правительственных органов. В-третьих, они могут ограничиваться ролью исполнителей, выполняющих правительственные решения. В-четвертых, они могут быть «адвокатами» и пропагандистами, объясняющими и защищающими перед общественностью политику правительства (хотя временами эта роль может привести к попыткам убедить публику в мудрости политического подхода военных по сравнению с «неверной» политикой правительства). В-пятых, они могут пытаться заменить собой высшие гражданские органы власти, открыто занимаясь политической деятельностью. Очевидно, что первые три роли не противоречат принципу главенства гражданской власти, тогда как пятая роль несет в себе прямой вызов гражданскому контролю над силовыми структурами. Роль «адвокатов» находится на грани между тем, что офицеры могут делать в общественной сфере и тем, что они делать не могут. Задача состоит в том, чтобы, не разрушая роли армейских офицеров как участников процедуры выработки решений в сфере безопасности, создать условия, препятствующие чрезмерному усилению и расширению их роли, чтобы им не захотелось заменить собой гражданские руководящие органы43.

По общему мнению, право назначения руководителей Генерального штаба и других силовых структур должно оставаться безусловной прерогативой гражданской власти. А. Грот подчеркивает, что во время Второй мировой войны «гражданские лидеры имели неоспоримое право назначать людей на высшие должности военной иерархии. Примером назначения офицера сравнительно низкого звания на высокую должность было предоставление президентом Франклином Рузвельтом Дуайту Эйзенхауэру должности Верховного главнокомандующего союзническими войсками в Европе»44. Здесь уместно вспомнить, что Ф.Д. Рузвельт назначил председателем Объединенного комитета начальников штабов Дж. Маршалла, а Дж. Буш-старший – генерала Колина Пауэлла; в обоих случаях были обойдены генералы, занимавшие более высокие посты45.

Последний фактор, влияющий на институт гражданского контроля, относится к понятиям «легитимности» и «легальности». Слово «легитимность» происходит от латинского слова «legitimus», означающего «в соответствие с законом», однако, со временем оно приобрело более широкий смысл. Термин «легальность» происходит от латинского слова «legalis» означающего «признанный законом» (наравне с термином «легальность» в нормативно-правовой терминологии используется аналогичный термин «законность»). Сейчас «легитимный» означает не только «законный», но и «соответствующий этическим и моральным нормам». Однако легальность остается основным элементом легитимности. Статус закона, в особенности основного, конституционного закона, в развитых современных обществах очень высок. Поэтому в глазах общества то обстоятельство, что принцип главенства гражданской власти зафиксирован в Конституции, делает его непреложным. Юридическая ясность, достигаемая благодаря точным формулировкам функций, полномочий и сфер ответственности военных и гражданских властей, позволяет точно идентифицировать случаи, когда военные берут на себя решение задач, относящихся к гражданскому сектору, и является главной гарантией существования института гражданского контроля над армией и силовыми структурами, особенно во времена национальных кризисов и политической нестабильности.

История гражданского контроля в США началась 16 июня
1775 г., когда во время Войны за независимость Континентальный конгресс назначил Джорджа Вашингтона главнокомандующим американской армией46. С тех пор США постоянно стремились обеспечить институту гражданского контроля адекватную юридическую базу. Право президента и конгресса принимать решения во всех военных вопросах установлено Конституцией. В качестве более близкого по времени примера можно упомянуть принятый в 1986 г. Закон Голдуотера – Николса, радикально изменивший структуру вооруженных сил США и Министерства обороны. Закон уделял основное внимание усилению роли председателя Объединенного комитета начальников штабов. Вместе с тем, Конгресс тщательно позаботился о том, чтобы формулировка Закона обусловливала подчинение председателя Объединенного командования гражданскому контролю. Согласно Закону Голдуотера – Николса, обязанности главы Объединенного командования включают в себя «помощь президенту и министру обороны в выработке военной стратегии» и «подготовку стратегических планов, соответствующих бюджету, предусмотренному министром обороны». В Законе также прописано, что глава Объединенного командования обязан «консультировать министра обороны» и подавать «варианты альтернативных программ и предложения по бюджету, соответствующие бюджету, предусмотренному министром обороны, оставаясь под руководством последнего». По-видимому, эта юридическая точность себя оправдала. Это подтверждается словами Колина Пауэлла, главы американского Объединенного комитета начальников штабов во время Войны в Персидском заливе, относящимися к министру обороны: «Здесь не может быть и речи о соперничестве: я работаю для него, он – мой босс, я его советник, – и точка»47.

1 Автор статьи И. Бен-Меир (Розенберг) родился в Нью-Йорке в 1939 г., в 1962 г. репатриировался в Израиль. Учился в Колумбийском и Нью-Йоркском университетах, доктор наук. Депутат Кнессета седьмого–десятого созывов (1971–1984 гг.), с 1981 по 1984 гг. был заместителем министра иностранных дел Израиля. Данная статья является частью исследования, проведенного автором в период работы в Центре стратегических исследований Тель-Авивского университета. Перевод выполнен по изданию: Yehuda Ben Meir, Civil–Military Relations in Israel (New-York: Co­lum­bia University Press, 1995), pp. 9–26, сноски на стр. 200–202. Перевела с английского Нелли Хеймец.

2 Samuel P. Hungtington, The Soldier and the State (New York: Vintage Books, Random House, 1957), p. 80.

3 Lyman L. Lemnitzer, James L. Holloway, Louis Wilson, John W. Vogt, Leslie M. Fry, Robert Cockrill, and J. Russel Blanford, A Report by the Committee on Civil-Military Relations (Indianapolis: Hudson In­sti­tute, 1984), pp. 2–3.

4 Цитируется по: Defense Organization: The Need for Change (staff report) (Washington, D.C.; US Government Printing Office, 1985), p. 25.

5 См.: Trevor N. Dupuy, «Civilian Control and Military Professionalism: A Systematic Problem» // Stra­te­gic Review, vol. 8, no. 1 (1980), pp. 39–40. Согласно Конституции США, «Конгресс имеет право … объявлять войну; … набирать и содержать армии; создавать и содержать флот; издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил» (статья I, раздел 8, абзацы 11–14).

6 John P. Lovell, «Civil–Military Relations: Traditional and Modern Concept Reappraisal», in Charles L. Cochran (ed.), Civil–Military Relations – Changing Concepts in the Seventies (New York: Free Press, 1974), p. 13.

7 Harold Lasswell, «The Garrison State» // American Journal of Sociology, vol. 46 (1941), pp. 455–468; статья воспроизводится в этой книге в переводе на русский язык.

8 Defense Organization, p.46.

9 Там же, стр. 36–37. См. также Huntington, The Soldier and the State, pp. 315–325. А.И. Уткин в книге Дипломатия Франклина Рузвельта (Свердловск: Издательство Уральского университета, 1990) отмечал, что с началом Второй мировой войны «президент встал на путь личной дипломатии. Он получал информацию от многих людей, но главные решения принимал сам, без детального обсуждения, без привлечения специалистов, без диспутов и столкновений мнений. … Годы учёбы, а затем службы в военно-морском министерстве, исключительная образованность в истории и географии способствовали выработке естественных качеств лидера во внешнеполитической сфере. … Круг посвященных был чрезвычайно узок, принятие решений замыкалось на президенте» (прим. научного редактора).

10 Defense Organization, pp. 42–43. См. также Robert Murphy, Diplomat Among Warriors (New York: Doubleday, 1964).

11 Elmer J. Mahoney, «The Constitutional Framework of Civil-Military Relations», in Charles L. Cochran (ed.), CivilMilitary RelationsChanging Concepts in the Seventies (New York: Free Press, 1974), p. 39; David R. Segal and Janet S. Schwartz, «Professional Autonomy of the Military in the United States and the Soviet Union» // Air University Review, no. 32, no. 6 (1981), pp. 22–24.

12 Defense Organization, p. 25.

13 Amos Perlmutter and V.P. Bennett (eds.), The Political Influence of the Military, (New Haven: Yale University Press, 1980), p. 14. Сравнение отношений между гражданскими и военными властями в тоталитарных и демократических государствах представлено в работе: Alexander J. Groth, «Totalitarianism and Democrats: Aspects of Political–Military Relations, 1939–1945» // Comparative Strategy, no. 8 (1989), pp. 73–97.

14 См. Defense Organization, p. 75; and Perlmutter and Bennett, The Political Influence of the Military, p. 206.

15 Amos Perlmutter, The Military and Politics in Modern Times (New Haven: Yale University Press, 1977), p. 14.

16 См. там же.

17 Цитируется по: Huntington, The Soldier and The State, pp. 106–109.

18 Из речи, произнесенной перед представителями законодательной власти штата Массачусетс 25 июля 1951 г., напечатанной в «New York Times» 26 июля 1951 г., стр. 12 и процитированной в Huntington, The Soldier and The State, p. 353.

19 Martin Edmonds, Armed Services and Society (Boulder: Westview Press, 1990), p. 175.

20 В ноябре 1861 г. Дж. Мак-Клеллан был назначен командующим войсками северных штатов, однако год спустя был смещен с этого поста. Биограф Дж. Мак-Клеллана отмечал: «Амбиции и растущая популярность генерала (на первом этапе войны и армия, и население Севера буквально боготворили его) вели к тому, что он все демонстративнее игнорировал требования Линкольна и других вышестоящих лиц действовать решительнее и энергичнее. Нередко Мак-Клеллан шел на прямой обман начальства, лишь бы оно “отвязалось” и не мешало ему». Именно это, в конечном счете, и привело к его отставке (прим. научного редактора).

21 О случае с А. Линкольном см.: Defense Organization, p. 33, о Э. Джексоне см. там же, рр. 38–39; см. также William Manchester, American Caesar (Boston: Little, Brown, 1978), pp. 599–600.

22 Allan Montgomery, The Memoirs (New York: World Publishing, 1958), pp. 213–214, процитировано в книге: Groth, Totalitarianism and Democrats, pp. 81–82. Воспоминания выдающегося британского полководца изданы и на русском языке: Мемуары фельдмаршала Монтгомери, виконта Аламейнского (Москва: «Эксмо», 2004).

23 John Sweetman, «Historical Perspectives: From Waterloo to the Curagh», in John Sweetman (ed.), Sword and Mace (London: Brassey, 1986), pp. 14–15; см. также: Норман Роуз, Черчилль. Бурная жизнь (Москва: «АСТ», 2003 [перевод с английского издания 1994 г.]), стр. 121–124.

24 John Sweetman, «Historical Perspectives: From Waterloo to the Curagh», р. 15.

25 Defense Organization, p. 38. См. также Manchester, American Caesar, pp. 599–600.

26 Ernest May, The Ultimate Decision (New York: George Braziller, 1960), pp. 138–139, процитировано в Defense Organization, p. 36.

27 Huntington, The Soldier and the State, p. 106.

28 Там же, pp. 157–162.

29 Groth, Totalitarianism and Democrats.

30 22 августа 1914 г. П. Гинденбург был назначен командующим 8-й армии в Восточной Пруссии (начальником штаба этой армии был генерал Э. Людендорф). П. Гинденбург разгромил русские армии, вторгшиеся в Восточную Пруссию, сначала в сражении под Танненбергом (26–31 августа), а затем у Мазурских озер (7–12 сентября). Поздней осенью вторгся в Польшу и выиграл сражение за Лодзь. В 1915–1916 гг. воевал на восточном фронте, а в августе 1916 г. возглавил Генеральный штаб вооруженных сил Германии. 26 апреля 1925 г. в возрасте 78 лет Гинденбург был избран рейхспрезидентом Веймарской республики. На президентских выборах 1932 г. во втором туре Гинденбург получил 19,36 млн. голосов против 13,4 млн. голосов, поданных за Гитлера, и был переизбран рейхспрезидентом. Однако 30 января 1933 г. Гинденбург назначил на пост канцлера Гитлера. Умер Гинденбург в Нейдеке (Западная Пруссия, ныне Польша) 2 августа 1934 г. (прим. научного редактора).

31 Huntington, The Soldier and the State, p. 106.

32 David C. Hendrickson, Reforming Defense. The State of American Civil–Military Relations (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1988), p. 116; Morris Janovits, The Professional Soldier (New York: Free Press, 1960), p. 1.

33 Manchester, American Caesar, pp. 600–650; Defense Organization, pp. 37–39.

34 Когда в США началась Гражданская война, А. Линкольн назначил Дж. Фремонта на пост командующего огромным Западным округом в звании генерала. Однако действия Дж. Фремонта на территории округа часто шли вразрез с инструкциями, и даже приказами, президента. Обострение наступило после того, как 30 августа 1861 г. Дж. Фремонт – ярый противник рабства – обнародовал декларацию, в которой объявил о конфискации всей собственности мятежников, проживавших в пределах контролировавшегося им округа, включая рабов, которые автоматически становились свободными. А. Линкольн и его советники вполне обоснованно полагали, что освобождение рабов вызовет протест лояльных рабовладельцев, а в условиях отсутствия боеспособной армии у северян Линкольн не хотел так рисковать. Кроме того, в декларации Дж. Фремонта говорилось о том, что все мятежники, захваченные с оружием в руках, будут расстреляны, что противоречило всем имевшимся тогда международным законам о военнопленных и могло вызвать бурю возмущения в Европе. А. Линкольн 2 сентября потребовал, чтобы Дж. Фремонт скорректировал свою декларацию, но тот в решительной и бесцеремонной форме отказался подчиниться. Однако президент снял Дж. Фремонта с поста командующего округом лишь после того, как тот арестовал генерала Блейра за попытку дезавуировать злополучную декларацию. Но и тут президент действовал очень осторожно. Он издал приказ о смещении Дж. Фремонта и передаче командования Западным округом генералу Дэвиду Хантеру и отправил этот документ генералу Кертису в Сент-Луис. В сопроводительном письме Линкольн добавлял, что если Фремонту удастся добиться какого-нибудь заметного успеха, то пусть тогда этот приказ останется у Кертиса «на память». Так как Дж. Фремонт никаких особых успехов не добился, 2 ноября Кертис передал ему приказ президента. Правда, через пять месяцев
Дж. Фремонт был назначен командующим только что созданным небольшим Горным округом, но после ряда поражений и конфликтов с командованием 26 июня 1862 г. он был окончательно уволен из армии (прим. научного редактора).

35 Mahoney, «The Consituttional Framework», pp. 37–38; Defense Organization, pp. 32–33.

36 22 апреля 1961 г. в Алжире провалился путч французских генералов против президента Ш. де Голля, который выступал за предоставление этой колонии независимости. В Алжире проживало более миллиона выходцев из Франции, которые не хотели отделения от метрополии и поддерживали военные действия против арабского Фронта борьбы за освобождение Алжира. Мятеж провалился, его вожаки сдались властям. Во время референдума 1 июля 1962 г. подавляющее большинство алжирцев высказалось за суверенитет. В том же году были подписаны Эвианские соглашения, предоставлявшие Алжиру независимость (прим. научного редактора).

37 Manchester, American Caesar, p. 645.

38 Bruce Catton, Terrible Swift Sword (Garden City, N.Y.: Doubleday, 1963), p. 478. См. также Defense Organization, p. 33–35. При этом в 1864 г. Дж. Мак-Клеллан выступил кандидатом в президенты США от Демократической партии против А. Линкольна, но на выборах потерпел поражение (прим. научного редактора).

39 Цитируется по: Thomas Flexner, Washington: The Indispensable Man (Boston: Little, Brown, 1974), pp. 174–175.

40 Hendricson, Reforming Defense, pp. 57–58.

41 John Grigg, The Victory That Never Was (New York: Mill and Wang, 1980), p. 227. См. также Alex Danchev, «The Central Direction of War, 1940–1941», in John Sweetman (ed.), Sword and Mace (London: Brassey, 1986), pp. 57–78.

42 Цитируется по: Sir Ewen Broadbent, The Military and Government: From MacMillan to Heseltine (London: Macmillan, 1988), pp. 122, 121, 124. См. также Laws of State of Israel, vol. 30 (Jerusalem, 1975), pp. 150–151.

43 См.: John R. Probert, «Vietnam and United States Military Thought Concerning Civil-Military Role in Government», in Charles L. Cochran (ed.), CivilMilitary Relations – Changing Concepts in the Seventies (New York: Free Press, 1974), pp. 142–143, 146–149.

44 Groth, Totalitarianism and Democrats, p. 80.

45 Дж. Маршалл обошел тридцать двух офицеров, бывших выше его по званию, а К. Пауэлл до своего назначения служил лишь командующим округа в Джорджии (прим. научного редактора).

46 Dupuy, «Civilian Control and Military Professionalism», p. 36.

47 Goldwater–Nichols Reorganization Act – PL 99 – 433, Section 153, see: Time, November 12, 1990, p. 30. См. Hendrickson, Reforming Defence, p. 114.