Том первый. Глава II

Правовые основы отношений между военной и гражданской властями в Израиле1

Иехуда Бен-Меир

Эта глава посвящена конституционным принципам отношений между гражданскими и военными властями в Израиле, где, как и в других странах, эти отношения являются частью системы управления государством.

В статье «Организация армии и формирование политики в Израиле» Аарон Ярив, бывший в 1963–1973 годах руководителем военной разведки страны, указал на следующие четыре фактора, в большой степени определяющие характер отношений между военной и гражданской властями и особенности системы гражданского контроля над силовыми структурами в Израиле. Во-первых, важную роль оказали специфические условия социально-политического развития еврейской общины в Палестине/Эрец-Исраэль до создания государства, выражавшиеся, в частности, в контроле определенных политических организаций над главной (пусть и подпольной) военной организацией ишува – «Хаганой». Во-вторых, оборонные дилеммы обладают не абстрактно умозрительной, а первостепенной важностью для обеспечения самого существования Израиля (что обусловлено, прежде всего, специфическим геополитическим положением еврейского государства), что во многом объясняет традиционную практику неразглашения многих компонентов оборонной доктрины. В-третьих, огромное влияние на характер отношений между силовыми структурами и политической системой страны оказала личность Давида Бен-Гуриона, первого премьер-министра и министра обороны Государства Израиль. В-четвертых, нельзя недооценивать и постоянную необходимость сохранять способность к всеобщей мобилизации – на протяжении многих десятилетий израильтяне строили свою страну, образно выражаясь, «не выпуская из рук оружия»2.

Важно помнить, что за менее чем шесть десятилетий своего существования Израиль пережил шесть войн, и это не считая Войны в Персидском заливе в 1991 году, когда территория страны обстреливалась иракскими ракетами, и двух волн интифады. Почти во всех государствах гражданский контроль над армией и другими силовыми структурами в военное время радикально отличается от такого контроля в мирные годы3. Длительность израильских войн была разной – от шести дней (в июне 1967 года) до почти трех лет (Ливанская война, 1982–1985 гг.). Однако даже сравнительно длительные периоды отсутствия войн в Израиле нельзя в полном смысле слова назвать мирным временем. Исключая, возможно, лишь период с 1957 до 1965 гг., Израиль постоянно вел кровавую борьбу с терроризмом. Угроза войны постоянно довлела над еврейским государством буквально с момента его создания. В условиях перманентного отсутствия мира, характер отношений между военной и гражданской властями в стране почти не зависит от того, идет или нет война в данное время. С другой стороны, огромные усилия, прилагаемые Израилем, чтобы функционировать как нормальное государство вне зависимости от ситуации в сфере национальной безопасности, распространяются также на область отношений между армией и гражданским обществом. Таким образом, эти отношения следует рассматривать именно в контексте существования Израиля на протяжении большей части времени в условиях «ни мира, ни войны». При этом на развитие отношений между армией и гражданским обществом в очень большой степени влияет тот факт, что ЦАХАЛ, в сущности, даже и в периоды относительного затишья, представляет собой действующую армию.

Хотя Израиль не имеет полноценной конституции, в государстве сложилась система правления, включающая целый комплекс конституционных законов4. Корпус конституционного права включает в себя, в первую очередь, ряд основных законов, относящихся к главным институтам государства (и, хотя и в меньшей степени, – к правам личности), а также прецедентных решений, принимаемых Верховным судом в качестве органа конституционного надзора. Основные законы (до настоящего времени их было принято одиннадцать), как правило, суммируют общие фундаментальные конституционные принципы. При этом эти законы довольно легко (в сравнении с конституциями подавляющего большинства демократических стран мира) изменить, благодаря чему система израильского конституционного права способна к эволюции, отражая изменения, происходящие в системе социальных ценностей, во внутренней и внешней политике страны. В большой степени данный непрочный каркас в сфере конституционного права является наследием времен мандата и отражает британские традиции (в этой стране, как известно, тоже нет конституции), а также опыт, накопленный в процессе развития сионистского движения, с самого своего появления на авансцене истории имевшего демократический характер.

Израиль придерживается парламентской системы правления, однако принцип разделения властей не соблюдается в еврейском государстве в той же мере, как в ряде других демократических стран. Так, на всем протяжении израильской истории подавляющее большинство членов правительства одновременно были и депутатами парламента, и это ни в коей мере не противоречит ни Основному закону о Кнессете, ни Основному закону о правительстве. Существует также ряд основных законов, относящихся к другим жизненно важным областям деятельности или органам власти. Учитывая специфику данной книги, наиболее важным из израильских конституционных актов представляется Основной закон об армии.

Двумя главными субъектами отношений между гражданской и военной властями в Израиле являются правительство и армия. При этом, при всем уважении к соответствующим законам, совершенно очевидно, что и правительство, и армия действуют в повседневной реальности не только и не столько на основе нормативных актов, сколько исходя из мировоззрения конкретных людей, которые возглавляют соответствующие структуры. В этой связи особо значимые роли играют премьер-министр (как руководитель правительства), начальник Генерального штаба (как командующий армией) и министр обороны, выполняющий роль посредника между ними.

Правительство

Среди прочего, Основной закон о правительстве гласит:

Правительство является органом государственной исполнительной власти… Правительство исполняет свои обязанности в силу доверия, оказанного ему Кнессетом. Правительство несет перед Кнессетом коллективную ответственность... В состав правительства входят премьер-министр и члены правительства… Правительство полномочно создавать постоянные межминистерские комиссии… Правительство полномочно совершать от имени государства и в соответствии с законами любые действия, совершение которых не возложено законом на другие органы власти. Члены правительства действуют от имени правительства в рамках своих полномочий. Члены правительства полномочны поручать сотрудникам подведомственных им министерств полное или частичное исполнение возложенных на них полномочий…5.

В соответствии с вышесказанным следует сделать некоторые примечания и пояснения. Ивритское слово мемшала буквально переводится как «правительство», однако, имея в виду британскую терминологию, его следует переводить как «кабинет». В Великобритании кабинет – это малочисленная коллегия главных министров, которые действуют коллективно от имени короны и несут за это коллективную ответственность, а правительство – это ряд индивидуумов, к которому относятся все члены парламента, несущие определенную исполнительную ответственность (их число обычно составляет около ста человек). Так как правительство Израиля по составу соответствует британскому кабинету и было сформировано по его образцу, то далее, говоря об Израиле, автор порой использует термины «правительство» и «кабинет», придавая им одинаковый смысл. При этом речь здесь не идет о так называемом «кабинете (межминистерской комиссии) по оборонным вопросам», который был впервые создан в Израиле из числа членов правительства в 1984 году и полномочия которого в настоящее время не оговорены законом6 . В соответствии с Основным законом, правительство имеет весьма широкий круг полномочий. Они обусловлены не столько даже тем, что правительство, по определению, является высшим органом исполнительной власти в стране, сколько тем, что статья 32 Основного закона (тождественная статье 29 Закона в редакции 1968 года) предоставляет правительству полномочия «совершать от имени государства и в соответствии с законами любые действия, совершение которых не возложено законом на другие органы власти». В интерпретации Верховного суда эта статья Основного закона дает правительству полную власть в любой области и в отношении любой функции, если в отношении этой области и этой функции законом не предписано что-либо иное7 . Например, правительство имеет право не только заключать договоры, но и ратифицировать их, хотя такое право не оговаривается никаким законом8. Подобным же образом обстоит дело и с полномочиями в военной сфере. Самый первый закон, принятый временным Государственным советом в мае 1948 года, предписывал временному правительству «учредить сухопутные, морские и военно-воздушные силы, которые будут уполномочены предпринимать любые законные и необходимые действия для защиты государства». Таким образом, совершенно очевидно, что хотя ни один закон прямо не указывает, кто уполномочен объявлять войну, эти полномочия, как и полномочия, позволяющие предпринимать военные действия любого характера и масштаба, безусловно, принадлежат правительству9.

Даже Кнессет, являющийся высшим органом законодательной власти, фактически не ограничивает полномочия правительства, относящиеся к управлению государством. Как уже упоминалось, правительство может находиться у власти только при условии доверия к нему со стороны Кнессета, перед которым оно несет коллективную ответственность. Тем не менее, официально считается, что с того момента, как правительство утверждено Кнессетом, и до тех пор, пока оно пользуется его доверием, оно действует не как полномочный представитель Кнессета, а скорее как независимая коллегия. Кнессет не может предписывать правительству курс действий в каком бы то ни было вопросе. Кроме того, по закону правительство не обязано следовать резолюциям Кнессета, независимо от того, приняты ли они какой-либо парламентской комиссией или пленарным заседанием, одобрены ли они общественностью, а также вне зависимости от политических и моральных обоснований этих решений10. Единственные решения Кнессета, обязательные для исполнительной власти, – это законы, все прочие парламентские документы не имеют какой-либо обязывающей юридической силы. В этом отношении решения Кнессета можно сравнить с резолюциями Конгресса США, также по большей части имеющими лишь рекомендательный характер. Разумеется, Кнессет может отстранить правительство от власти, вынеся ему вотум недоверия. Но даже тогда вся исполнительная власть будет по-прежнему оставаться в руках этого правительства, до тех пор, пока не будет сформировано новое правительство, и пока последнее не получит вотум доверия от Кнессета. В Израиле весь этот процесс может продолжаться недели, если не месяцы, и даже потребовать новых выборов. Кнессет может заставить правительство подчиняться своим решениям только при наличии соответствующих законов, так как правительство подчиняется закону наравне с остальными институтами власти в государстве. Кнессет часто прибегал к этому подходу, вставляя во многие законы пункты, в соответствии с которыми действия правительства должны быть предварительно или в течение определенного времени одобрены Кнессетом или одной из его комиссий11 . Например, согласно статье 34 Закона о всеобщей воинской обязанности, указ министра обороны о мобилизации в связи с чрезвычайным положением подлежит ратификации Комиссией Кнессета по иностранным делам и обороне, которая должна быть произведена в течение 14 дней12.

Принцип подчиненности армии гражданскому правительству был одним из основных в мировоззрении и политической практике Давида Бен-Гуриона. Исходя из норм израильского конституционного права, до 1976 года власть правительства над армией основывалась на статье 29 действовавшего в то время Основного закона о правительстве. В 1976 году был принят Основной закон об армии, статья 2(а) которого гласит: «Армия подчиняется правительству». Согласно статье 3(б) этого правового акта, «на начальника Генерального штаба распространяется власть правительства, и он подчиняется министру обороны», а в статье 3(в) сказано, что «начальник Генерального штаба назначается правительством по рекомендации министра обороны»13. Таким образом, в настоящее время власть правительства над армией твердо закреплена конституционным законом.

Основной закон о правительстве предусматривал возможность создания межминистерских комиссий. При этом до 1991 года закон не оговаривал, по каким причинам могут быть созданы такие комиссии, и их правовой статус также не был прописан в законодательстве. Таким образом, каждое новое правительство могло учреждать подобные комиссии, руководствуясь лишь собственными соображениями. Так, хотя межминистерская комиссия по оборонным вопросам существовала на протяжении многих лет, ее численность, состав, влияние, условия передачи вопросов на ее рассмотрение, диапазон деятельности и полномочия разительно отличались от одного состава правительства к другому, причем критическое значение имели особенности стиля руководства того или иного премьер-министра. При Д. Бен-Гурионе влияние этой комиссии на решения, принимаемые в сфере национальной безопасности, было минимальным. Д. Бен-Гурион, совмещавший посты премьер-министра и министра обороны, относил вопросы национальной безопасности к сфере своих собственных полномочий, в отдельных случаях вынося тот или иной вопрос на рассмотрение всего состава правительства. Д. Бен-Гурион не практиковал привлечение отдельных министров (из так называемого «ближнего круга») к обсуждению проблем безопасности, предпочитая либо принимать решение единолично (или с участием высокопоставленных военных), либо обсуждать их всем составом правительства. Однако после того, как в 1963 году премьер-министром стал Леви Эшколь, межминистерская комиссия по оборонным вопросам начала играть серьезную роль в управлении страной. Однако ее статус так и не был закреплен законодательно, что позволило, например, М. Бегину не формировать эту комиссию в течение почти шести месяцев после выборов 1981 года. Во время войны в Ливане с июля и почти до конца 1982 года премьер-министр ни разу не созывал межминистерскую комиссию по оборонным вопросам. Первое правительство И. Шамира, которое было сформировано после ухода М. Бегина из политики в 1983 году и находилось у власти немногим более года, также так и не сформировало такую комиссию14 .

После того, как в 1984 году в Израиле было сформировано так называемое правительство национального единства (с участием представителей правоцентристского блока «Ликуд» и левоцентристской Партии Труда), межминистерская комиссия по оборонным вопросам стала основной структурой, определяющей политику в области национальной безопасности. Организация этой комиссии являлась одной из мер, целью которых было обеспечить паритет в руководстве между «Ликудом» и Партией Труда. По сути, межминистерская комиссия по оборонным вопросам (получившая название «кабинет по вопросам политики и безопасности») была учреждена, чтобы функционировать как «правительство внутри правительства». Согласно коалиционному соглашению, в компетенцию этого кабинета входили главнейшие вопросы, включая все внешнеполитические и оборонные проблемы15 . Следует отметить, что как только межминистерская комиссия сформирована и начинает работать, ее решения становятся столь же обязательными для исполнения, как решения правительства в целом. В этом заключается юридический смысл права «действовать через министерские комиссии», предоставляемого правительству Основным законом. Правительственный протокол разрешает каждому члену межминистерской комиссии подать кабинету апелляцию по поводу любого из ее решений, отложив, таким образом, исполнение этого решения до заседания правительства в полном составе, которое должно будет рассмотреть данную апелляцию по существу16. Однако правительство может и воздержаться от ее рассмотрения, не желая ставить под сомнение работу межминистерской комиссии и выводы, к которым она пришла.

Только в 1991 году роль и полномочия межминистерской комиссии по оборонным вопросам получили, наконец, твердую законодательную основу. В соответствии с законом, принятым в начале 1991 года, межминистерская комиссия по оборонным вопросам создается автоматически, как только проходит процедура утверждения нового правительства. Работой этой комиссии руководит глава правительства, а ее членами являются заместитель премьер-министра, а также министры обороны, иностранных дел и финансов. По предложению премьера правительство может ввести в комиссию и других членов, но так, чтобы ее общая численность не превышала половины численности всего состава кабинета министров17.

Вооруженные силы

Учитывая важность соображений национальной безопасности и обороны для самого существования Израиля, можно было бы предположить, что в стране существует обширное законодательство, относящееся к вооруженным силам. На самом деле, однако, это не так. Первый свод израильских законов был принят в 1948 году временным Государственным советом, создавшим каркас системы управления молодым государством, и назывался он Указ о правилах осуществления власти и судопроизводства. В нем, однако, содержалось лишь короткое упоминание об армии (статья 18 этого документа, озаглавленная «Вооружённые силы», была процитирована выше, на стр. 118). Исходя из этих своих полномочий, 26 мая 1948 года временное правительство приняло «Постановление №4 (Положение об Армии обороны Израиля)», ставшее базой для создания в стране регулярной армии. Первоначально этот документ был выпущен как правительственное постановление и подписан Д. Бен-Гурионом, но через месяц он был принят временным Государственным советом в качестве закона, имеющего обратную силу18 .

Положение об Армии обороны Израиля (аббревиатура на иврите – ЦАХАЛ), в частности, гласило:

1. Настоящим учреждается Армия обороны Израиля, состоящая из сухопутных, морских и военно-воздушных сил…

4. Запрещается учреждать или сохранять какие-либо вооруженные силы помимо Армии обороны Израиля...

7. Ответственность за осуществление настоящего Постановления возлагается на министра обороны19.

Это Постановление чрезвычайно лаконично. В нем не определена конкретно та инстанция, которой доверяется верховное командование армией, не упоминаются ни гражданский контроль над силовыми структурами, ни какие-либо руководящие органы внутри самой армии, да и вообще ничего не говорится о ее организации. Это едва ли удивительно: в мае 1948 года, в разгар Войны за независимость, от исхода которой зависело само выживание Государства Израиль, у руководства страны не было ни времени, ни желания детально решать эти проблемы или создавать обязывающий конституционный каркас отношений между гражданской и военной властями. Однако почти невозможно понять, почему система отношений между армией и гражданскими властями не была урегулирована в конституционном законодательстве на протяжении почти трех десятилетий после окончания Войны за независимость. Факт, однако, состоит в том, что Основной закон об армии был принят только в 1976 году, став шестым звеном остова конституционного права в стране (к тому времени уже были приняты пять основных законов).

Положительное значение Постановления об Армии обороны Израиля заключается в двух зафиксированных в нем принципах. Первый из них – его можно охарактеризовать как «принцип единства» – гласит, что ЦАХАЛ является единой структурой, в ведении которой находятся и сухопутные, и морские, и военно-воздушные силы (статья 1). Второй – его можно назвать «принципом эксклюзивности» – постулирует, что ЦАХАЛ является единственной легитимной армией в стране (статья 4)20. Кроме того, дав гражданскому лицу, каковым является министр обороны, властные полномочия по отношению к армии, Постановление укрепило основу главенства правительства над вооруженными силами, которое уже вытекало логически из того факта, что Армия обороны Израиля была учреждена правительственным указом. (Право правительства учреждать армию обусловлено властью, данной ему Указом о правилах осуществления власти и судопроизводства, 1948 г.).

Как уже упоминалось, Основной закон об армии был принят в 1976 году. Между 1948 и 1976 гг. были приняты два важных правовых акта, касавшиеся вооруженных сил: Закон о всеобщей воинской обязанности от 1949 г. и Закон о военной юрисдикции от 1955 г.21 Первый из них усилил позицию министра обороны как гражданского лица, несущего прямую ответственность за армию. Согласно этому закону, министр обороны несет ответственность за его исполнение, и определенные меры, такие как мобилизация в связи с чрезвычайным положением, могут быть приняты только по его распоряжению22. Закон о военной юрисдикции имеет большее влияние на отношения между военными и гражданскими властями, так как в нем оговорены полномочия армейских судов и офицеров-судей (на иврите – кциней-шипут), в том числе, и по отношению к гражданским лицам, если правонарушения, в котором они обвиняются, были совершены в период их нахождения в армии на срочной, сверхсрочной или резервистской службе.

Статья 1 этого документа узаконивает существование должности «начальника Генерального штаба Армии». Закон не определяет роль и положение начальника Генерального штаба в структуре власти страны, но предоставляет ему ряд полномочий во многих сферах, и в первую очередь – право отдавать приказы, обязательные для всей армии. Закон признает два типа обязательных военных приказов: индивидуальные приказы, отдаваемые начальником Генерального штаба кому-либо из своих подчиненных, и общие приказы по армии. Статья 1 Закона о военной юрисдикции определяет «приказы по армии» как «инструкции высшего командования», которые «начальник Генерального штаба имеет право давать в соответствии с полномочиями, полученными им от министра обороны, или приказы Генерального штаба». «Инструкции высшего командования» относятся к организации и структуре вооруженных сил в целом и действуют постольку, поскольку какой-либо закон, принятый Кнессетом, или какое-либо решение правительства не предписывают иное.

Таким образом, Закон о военной юрисдикции создал уникальную ситуацию, когда посредством приказов, отдаваемых начальником Генерального штаба, происходит самоорганизация вооруженных сил, причем они сами регламентируют свои функции. Например, система рангов в Армии обороны Израиля определяется приказами по армии. Т.е., по сути, армия сама определяет, в каком воинском звании будет служить тот или иной офицер, а начальник Генерального штаба де юре может присвоить самому себе любое звание, какое он сочтет нужным23. В самом деле, хотя начальник Генерального штаба уполномочен министром обороны отдавать приказы от имени высшего командования, из формулировки закона ясно, что, однажды получив от министра разрешение, начальник Генерального штаба может отдавать любые распоряжения, которые сочтет нужным.

В западных странах такое положение дел встречается чрезвычайно редко, если встречается вообще. Оно представляет собой прямую противоположность знаменитому утверждению Д. Бен-Гуриона о том, что «армия не должна определять сама ни свою структуру, ни процедурные нормы, которыми она руководствуется, ни порядок своей деятельности»24. Показателен в этой связи случай, имевший место в 1958 году. В тот год учения, связанные с всеобщей мобилизацией, были проведены без должной подготовки населения. Д. Бен-Гурион, совмещавший посты премьер-министра и министра обороны, потребовал наказания офицеров высшего ранга, допустивших серьезные просчеты в организации этих учений. Когда выяснилось, что правила, по которым проводятся такие учения, относятся к инструкциям высшего командования, которые формально были выпущены с его разрешения, Д. Бен-Гурион удивился и с раздражением сказал: «Где это написано? Покажите мне этот закон!»25. Понадобилось почти четверть века, чтобы частично исправить серьезный дефект системы гражданского контроля, приводящий к таким случаям.

Война Судного дня в октябре 1973 года выявила ряд дефектов в отношениях между военной и гражданской властями. В первый раз были остро осознаны и вызвали тревогу скудость законов, регламентирующих жизнь армии, отсутствие формального конституционного определения гражданского контроля, неясность в вопросе о том, кому принадлежит верховная власть над вооруженными силами, и запутанность отношений между государственными структурами, облеченными полномочиями в сфере национальной безопасности. Комиссия Аграната26, учрежденная правительством для расследования ошибок, совершенных в этой войне и в предшествовавший ей период, подвергла такое положение дел суровой критике. Согласно ее выводам, «не существовало ясного установления о том, как должны распределяться полномочия, ответственность и обязанности в вопросах безопасности»27. Во многом в результате критики, высказанной в отчете Комиссии Аграната, и был принят Основной закон об армии, который должен был устранить выявленные ею серьезные недостатки.

Основной Закон об Армии, в частности, гласит:

Статья 1. Армия обороны Израиля является армией Государства Израиль.

Статья 2(б). Руководство армией поручается правительством министру обороны.

Статья 3(а). Высшим командным лицом в армии является начальник Генерального штаба.

Статья 4. Обязанность службы в армии и набор в армию предусматриваются на основании закона.

Статья 5. Полномочия на издание приказов и инструкций, обязательных для армии, будут определены законом28.

Основной закон об армии прошел долгий путь, в результате которого были исправлены некоторые из наиболее очевидных дефектов формального статуса отношений между военной и гражданской властями. Однако, как будет показано ниже, и в дальнейшем многое в этой области оставляло желать лучшего. Тем не менее, этот закон утвердил принцип гражданского контроля над армией. В результате юридического анализа статьи 5 этого правового акта возникло некоторое сомнение в правомерности инструкций высшего командования и приказов начальника Генерального штаба, которые не закреплены в законе, принятом Кнессетом. Было признано, что положение, когда все приказы по армии отдаются военным руководством на основании общего делегирования ему гражданской властью своих полномочий, является ущербным и противоречащим принципу гражданского контроля. Соответствующая поправка к Закону о военной юрисдикции была принята в 1979 году29.

В соответствии с этой поправкой в законе появилась статья 2(а), гласящая:

(1) инструкции высшего командования – это общие инструкции, издаваемые начальником Генерального штаба и утверждаемые министром обороны; эти инструкции предписывают принципы организации армии и управления ею для поддержания в ней порядка и дисциплины и для обеспечения ее нормального функционирования;

(2) приказы Генерального штаба – это приказы, издаваемые начальником Генерального штаба, предписывающие детали, относящиеся к вопросам, упомянутым в пункте (1).

В законе появилась и статья 3(б), гласящая, что если существуют расхождения между инструкцией высшего командования и приказом Генерального штаба, то следует поступать в соответствии с первой. Кроме того, ретроактивно утверждались все приказы, изданные в Армии обороны Израиля «до того, как этот закон вошел в силу».

С юридической точки зрения внесенные в закон поправки вносили важный вклад в улучшение существовавшего положения вещей. Все приказы по армии, выпущенные до 1979 года, теперь были законно утверждены, а все последующие постановления высшего командования, вместо того, чтобы выпускаться на основании общего делегирования полномочий министром обороны, должны были быть предварительно утверждены последним. Кроме того, все общие приказы по армии теперь должны были соответствовать инструкциям высшего командования, которые, в свою очередь, должны были предварительно утверждаться гражданской властью. В реальности, однако, и после 1979 года постановления высшего командования фактически издаются начальником Генерального штаба. То обстоятельство, что «принципы организации армии и управления ею» определяются самими военными – хотя и утверждаются гражданской властью – остается серьезным формальным недостатком в системе отношений между гражданской и военной властями в Израиле.

Ключевые фигуры

Премьер-министр

Премьер-министр является главой исполнительной власти в государстве. Теоретически в Израиле премьер-министр должен занимать такое же положение в правительстве, какое он занимает, например, в Великобритании, т.е. быть «первым среди равных». Однако в разные периоды не такой уж и длинной истории Государства Израиль роль премьер-министра заметно менялась. Если смотреть на вещи неформально, можно сказать, что ни один из премьер-министров не мог сравниться с Д. Бен-Гурионом по уровню полномочий и силе политического влияния, и маловероятно, что какой-либо будущий премьер-министр достигнет такой огромной власти30. Д. Бен-Гурион, которого многие израильтяне воспринимали как фигуру поистине легендарную, почти единолично управлял страной на протяжении многих лет, совмещая в течение всего этого времени должности премьер-министра и министра обороны31. С другой стороны, если судить с формальной точки зрения, анализируя законодательно закрепленный статус премьер-министра, то с годами он как раз усиливался32.

Роль премьер-министра определена Основным законом о правительстве. Пункт 5(а) этого закона гласит: «В состав правительства входят премьер-министр и другие министры». Отсюда вытекает позиция главы правительства как «первого среди равных». Этот закон, в том виде, как он был принят изначально (в 1968 году), оговаривал только две особенности статуса премьер-министра. Первая из них заключалась в том, что, в отличие от остальных министров, премьер-министр должен быть членом Кнессета33, что имеет, скорее, лишь символическое значение: на всем протяжении израильской истории подавляющее большинство министров были и депутатами парламента. Вторая особенность, имевшая большее практическое значение, требует отставки всего правительства в случае отставки или смерти премьер-министра, что влечет за собой либо формирование нового правительства, либо проведение новых выборов34 . Отставка любого другого министра или группы министров не влияет на правительство в целом. Однако, хотя вследствие этого условия премьер-министр, объявив об уходе в отставку, может спровоцировать падение правительства, он, в отличие от премьер-министра Великобритании, не может сам распустить парламент и объявить о проведении досрочных выборов35. Очевидно, что способность вызвать отставку правительства, спровоцировав политический кризис, представляет собой политическое оружие, которое не следует недооценивать. Многие премьер-министры, угрожая подать в отставку, или, как говорят в Израиле, «пойти к президенту» (так как по закону премьер-министр подает прошение об отставке президенту государства), заставляли министров, не согласных с их решениями, и членов парламента, угрожавших голосовать против правительственных законопроектов, изменить свое мнение36. Однако сила этой угрозы ограничена: будучи приведенной в исполнение, она, подобно всем угрозам, может потерять свою эффективность. Кроме того, никто и ничто не может гарантировать премьер-министру победы на досрочных выборах37.

В 1981 году по инициативе депутатов Кнессета (и будущих министров) Амнона Рубинштейна и Моше Шахала была принята поправка к Основному закону о правительстве, вызвавшая радикальную перемену в статусе премьер-министра. Во-первых, к пункту 4 Основного закона, в котором до этого говорилось только о «коллективной ответственности правительства перед Кнессетом», было сделано следующее дополнение: «Каждый министр отвечает перед премьер-министром за исполнение возложенных на него обязанностей». Во-вторых, была добавлена статья 21(а), гласящая, что «премьер-министр имеет право, предварительно уведомив правительство о своем намерении, отстранить любого министра от должности»38 .

Эта поправка однозначно установила формальное главенство премьер-министра. Правительство в целом остается государственным исполнительным органом, причем важные решения принимаются кабинетом, где голос премьер-министра равен голосу каждого из министров. При этом, однако, премьер-министр является персоной более высокого ранга, чем остальные министры, так как, согласно закону, наряду с коллективной ответственностью правительства перед Кнессетом, существует и индивидуальная ответственность каждого из министров перед премьером. В то же время, в реальности в распоряжении главы правительства не так уж и много средств контроля за деятельностью остальных министров, а партийные или коалиционные соображения могут помешать ему уволить того или иного из них, как бы ему этого не хотелось. Тем не менее, формальная ответственность министров перед главой правительства имеет огромное символическое и конституционное значение, и право увольнять министров, не согласных с его решениями, уже не раз оказывалось в руках премьер-министра эффективным оружием39.

До февраля 1991 года ни в одном законе, относящемся к сфере обороны в целом или конкретно к Армии обороны Израиля, не было упоминаний о премьер-министре. В Основном законе об армии премьер-министр упоминается лишь косвенно, в статье 2(а), в которой говорится о том, что «армия подчиняется правительству» (а во главе правительства, соответственно, стоит премьер-министр). Закон не отводит премьер-министру какой-либо четко очерченной роли в оборонных вопросах. В то время, когда был принят Основной закон об армии, многие высказывались за то, чтобы конкретные полномочия премьер-министра в этой сфере были предусмотрены законом, и, особенно, в отношении процедуры назначения начальника Генерального штаба. Однако, как по политическим соображениям, так и из-за напряженных личных отношений между тогдашним премьер-министром И. Рабиным и тогдашним министром обороны Ш. Пересом, этого сделано не было40. Тем не менее, принципы государственного управления, сложившиеся на протяжении многих лет, отводят премьер-министру четко определенную и весьма важную роль в этом вопросе.

В феврале 1991 года Кнессет принял поправку к Основному закону о правительстве, согласно которой предусматривалось существование в правительстве межминистерской комиссии по оборонным вопросам, во главе которой, в соответствии с формулировкой этой поправки, должен стоять лично премьер-министр41. Эта поправка имела принципиальное значение: приняв ее, законодательная ветвь власти в первый раз вмешалась в деятельность исполнительной ветви, обусловив существование и состав правительственной комиссии, задачей которой в данном случае являлось обсуждение и решение проблем национальной безопасности. Каково бы ни было влияние этого закона на отношения между гражданской и военной властями на протяжении дальнейшей истории государства, его можно сравнить с печатью, утверждающей главенствующую роль премьер-министра в сфере обороны.

Еще одно изменение в статусе премьер-министра произошло в 1992 году после принятия второй редакции Основного закона о правительстве, предусматривавшей проведение прямых выборов премьер-министра. В соответствии с этим законом, премьер-министр в 1996, 1999 и 2001 гг. избирался всей страной на всеобщих выборах. Этот закон, несомненно, укрепил власть премьер-министра, однако уже в марте 2001 года он был отменен Кнессетом, и Израиль вновь вернулся к парламентской модели правления.

Министр обороны

Как упоминалось выше, согласно Постановлению об Армии обороны Израиля от 26 мая 1948 года, на основе которого был создан ЦАХАЛ, ответственность за его выполнение несет министр обороны. Все последующие законы, относящиеся к Армии обороны Израиля, были сформулированы с учетом этой ответственности. Некоторые из этих правовых актов, например, Закон о всеобщей воинской обязанности, предоставляют министру обороны право принимать решения по широкому кругу вопросов и облекают его властью, достаточной для их осуществления. Существенная часть этой власти делегирована военным высокого ранга, которые осуществляют ее от имени министра обороны.

По мнению Амоса Перльмуттера, автора ряда важных работ об израильской армии и политике, система отношений между военной и гражданской властями обязана Д. Бен-Гуриону, среди прочего, тем, что он предоставил министру обороны полномочия «главного стратега», в то время как на начальника Генерального штаба были возложены функции «главного тактика»42. С неформальной точки зрения это может быть и так. Однако в действующем законодательстве о подобном разделении функций между министром обороны и начальником Генерального штаба не сказано ни слова. Фактически, роль и полномочия министра обороны все еще не оговорены законом с желательной в данном случае степенью конкретности. Комиссия Аграната указывала на это, утверждая, что «никогда не существовало юридической формулировки обязанностей министра обороны, утверждающей, что он является чем-то вроде «начальника над начальником Генерального штаба» и имеет право давать последнему инструкции по тактическим вопросам, лежащим в сфере его ответственности, или что его пост дает основание считать его главнокомандующим Армии обороны Израиля»43. Это заключение Комиссии Аграната, послужившее основой ее решения возложить вину за упущения, сделанные до и в ходе Войны Судного дня, непосредственно на высших офицеров, освободив политическое руководство от ответственности за них, подверглось небезосновательной общественной критике. Некоторые выражали сомнение в юридической обоснованности подобных аргументов, другие считали, что даже если выводы Комиссии Аграната правильны с формальной точки зрения, они далеко не адекватно отражают реальность, существующую с момента создания Государства Израиль. 20 сентября 1972 года главный военный прокурор составил документ, гласивший, что, так как армия была учреждена правительством, она должна подчиняться учредившей ее власти, и «так как распределение обязанностей среди министров таково, что министр обороны отвечает за безопасность государства, то по отношению к Армии обороны Израиля он представляет правительство, и, следовательно, она должна подчиняться его приказам». Кроме того, он толковал статью 7 Постановления об Армии обороны Израиля таким образом, что начальник Генерального штаба как глава армии подчиняется министру обороны. (Согласно статье 7 Постановления, министр обороны несет ответственность за осуществление положений этого документа)44.

Возможно, суть реальных отношений между министром обороны и армией была наиболее четко выражена в меморандуме, который Давид Элазар (1925–1976), начальник Генерального штаба ЦАХАЛа во время Войны Судного дня и главная жертва Комиссии Аграната, направил премьер-министру в мае 1975 года: «В этом вопросе Комиссия ограничилась формальным юридическим анализом, не рассмотрев фактических изменений, произошедших со времени создания Армии обороны Израиля. Рассмотрение последних подтвердило бы, что действия начальника Генерального штаба и всего командования Армии обороны Израиля основывались на факте подчинения начальника Генерального штаба министру обороны во всех сферах ответственности и деятельности армии, включая боевые операции. Фактически, Министерство обороны вмешивалось и в оперативные вопросы. Никогда не возникало сомнения в том, что оно правомочно делать это, и власть министра обороны никогда не оспаривалась»45.

Противоречия, возникшие в результате отчета Комиссии Аграната, выявили необходимость раз и навсегда определить функции и полномочия министра обороны, а также других ключевых фигур, входящих в правительство. Комиссия отметила, что «так как в настоящее время нет четкого определения полномочий в сфере обороны, то эффективность действий в этой области далека от максимально возможной, фокус юридической ответственности остается весьма расплывчатым, и в обществе нет ясного представления о рассматриваемых проблемах»46. Принятие Основного закона об армии должно было положить конец этой путанице. Однако, к сожалению, несмотря на то, что в нем был сформулирован принцип гражданского контроля, этот закон не дал ясного определения специфических ролей и полномочий ключевых фигур, задействованных в данной сфере47.

Возникает важнейший вопрос: служит ли министр обороны представителем армии в правительстве, или же, напротив, он является представителем кабинета перед армией. Ш. Перес, который был и премьер-министром, и министром обороны Израиля, в беседе со мной [И. Бен-Меиром] выразил мнение, что каждый министр обороны сам решает, как ответить на этот вопрос. М. Бегин, когда был премьер-министром, твердо придерживался второй позиции. В остром споре, который произошел между ним и министром обороны Э. Вейцманом на заседании правительства в мае 1979 года, Э. Вейцман утверждал, что он – вместе с начальником Генерального штаба – отвечает за обеспечение обороноспособности страны. М. Бегин возражал, отмечая, что за обороноспособность страны отвечает все правительство, и что министр обороны должен представлять правительство перед армией, а не армию перед кабинетом, и что Э. Вейцман не понимает правовых основ демократического строя. 26 мая 1980 года Э. Вейцман ушел в отставку с поста министра обороны. Несколько лет спустя, в ходе бурной дискуссии в правительстве по вопросу о войне в Ливане, М. Бегин вновь настаивал на своей однозначной позиции, сделав резкий выговор А. Шарону, который тогда был министром обороны. М. Бегин угрожающим тоном напомнил А. Шарону, что он уже указывал на этот основной принцип демократического правления прежнему министру обороны, и что А. Шарон не более ответственен за армию, оборону и безопасность, чем любой другой член кабинета.

Несмотря на убежденность М. Бегина в своей правоте и его юридическую грамотность48, толкование им основ израильского права может быть поставлено под сомнение. Утверждение, будто министр обороны несет перед армией не большую ответственность, чем любой другой член кабинета, представляется сомнительным даже со строго формальной точки зрения. Верно, что высшей инстанцией, отвечающей за вооруженные силы, является правительство в целом, и эта ответственность распределяется между министрами поровну по принципу коллективной ответственности. Однако в то же время министр обороны юридически ответственен за выполнение всех законов, относящихся к обороне государства. Согласно статье 2(б) Основного закона об армии, «руководство армией поручается правительством министру обороны». Тем не менее, в вопросе о том, кого представляет министр обороны (правительство, а не армию), подход М. Бегина к израильской системе правления достаточно обоснован.

Формулировка Основного закона об армии не оставляет сомнений в том, что министр обороны относится к гражданскому, а не к военному эшелону, и что в нем воплощена власть правительства над вооруженными силами. Однако, с неформальной точки зрения, это выглядит совершенно иначе. Отношения между министром обороны и армией подобны отношениям между лицом, занимающим выборную государственную должность и его электоратом, и министры обороны часто считают необходимым представлять интересы армии и защищать ее интересы на государственном уровне. По мнению Ш. Переса, высказанному в беседе с автором, хороший министр обороны должен быть и послом армии в правительстве, и послом правительства в армии. Достичь этого, однако, удается далеко не всегда.

Начальник Генерального штаба

Должность начальника Генерального штаба была впервые упомянута в Законе о военной юрисдикции от 1955 года, на котором, главным образом, основывались командные полномочия начальника Генерального штаба до принятия Основного закона об армии в 1976 году. Однако для обоснования и определения роли этого государственного служащего принятая практика имела едва ли не большее значение, чем формальный закон, так как последний не был четко сформулирован. В статье 3(а) этого закона говорится, что «высшим командным лицом в армии является начальник Генерального штаба», но его роль в тексте закона нигде не определяется. Не говорится и о том, какие требования предъявляются к начальнику Генерального штаба, как он назначается на должность и какие критерии являются определяющими при его назначении и оценке его работы49.

Согласно Закону о военной юрисдикции, командные полномочия начальника Генерального штаба обусловлены его правом отдавать как общие приказы, обязательные для всей армии, так и индивидуальные приказы, которые могут относиться к любому солдату или офицеру; никто в армии не имеет права нарушать их. С первых дней существования государства начальник Генерального штаба является носителем высшего звания в Армии обороны Израиля50, причем он является единственным военным в регулярной армии, имеющим это звание. Кроме него к этому рангу относятся только бывшие начальники Генерального штаба, находящиеся в резерве. (По окончании официального срока службы в этой должности начальник Генерального штаба в обязательном порядке покидает регулярную армию51).

Дополнительные законы и различные инструкции облекают начальника Генерального штаба многочисленными полномочиями во многих сферах армейской жизни и даже вне ее. В соответствии с современной редакцией Уложений об обороне (чрезвычайные ситуации) от 1945 года, выпущенных официальными властями во времена британского мандата и продолжающих действовать и в настоящее время, полномочия начальника Генерального штаба дают ему право на довольно большую степень вмешательства в гражданские дела и в повседневную жизнь страны. Как указывалось выше, роль начальника Генерального штаба относительно высших гражданских властей была впервые формально определена в Основном законе об армии, в статье 3(б) которого сказано: «На начальника Генерального штаба распространяется власть правительства, и он подчиняется министру обороны».

Предваряя условие о подчинении министру обороны условием о подчинении правительству, Основной закон дает начальнику Генерального штаба статус, который имеют лишь немногие государственные служащие. Генеральный директор любого министерства подчиняется своему министру, не имея прямого доступа в правительство. Подобным же образом обстоит дело с главами спецслужб (речь идет, прежде всего, о руководителях Моссада и ШАБАКа): они подчиняются непосредственно премьер-министру, но их официальные контакты с правительством в целом законодательством не предусматриваются. Заместители министра имеют право лишь действовать от имени назначившего их министра и только в определенных им сферах. Только министр имеет прямой доступ в правительство, так как оно действует, исходя из принципа коллективной ответственности. Таким образом, закон дает начальнику Генерального штаба статус, близкий к министерскому52.

Многие начальники Генерального штаба, и не только они, поддержали эту интерпретацию закона. Более того, было высказано мнение, что статус, близкий к министерскому, фактически делает начальника Генерального штаба политической фигурой. Так, бывший начальник Генерального штаба Мота Гур (1930–1995) утверждал, что «в военно-тактической сфере высшая власть несомненно принадлежит начальнику Генерального штаба, и столь же несомненно, что в политической сфере она принадлежит министру обороны; главной проблемой отношений между начальником Генерального штаба и министром обороны является осуществление взаимодействия в областях, где военная стратегия пересекается с политикой»53 . Даже Шимон Перес, который никогда не служил в армии, но при этом на протяжении многих десятилетий входил в высшее политическое руководство страны, в беседе с автором выразил мнение, что начальник Генерального штаба «на три четверти – военная, а на четверть – политическая фигура», и что ему должно быть разрешено представлять на рассмотрение кабинета не только военные, но и политические предложения. В самом деле, в 1975 году в ходе дискуссий по промежуточному соглашению о пограничной линии с Египтом премьер-министр И. Рабин и министр обороны Ш. Перес уполномочили тогдашнего начальника Генерального штаба М. Гура представить кабинету стратегию отступления, принципиально иную по характеру и масштабам, чем та, что рассматривалась правительством. Интересно, что М. Гур, сказавший на заседании кабинета, что он лично разработал этот план, не был поддержан большинством высших офицеров Генерального штаба. По свидетельству самого М. Гура, его предложения, отвергнутые кабинетом, носили не ограниченный оперативно-тактический характер, а представляли собой принципиально иной подход к процессу политического урегулирования54 .

Случай, рассказанный М. Гуром, иллюстрирует уникальный статус начальника Генерального штаба в правитель3стве. Через несколько месяцев после назначения М. Гура на высший пост в армейской иерархии (это произошло в апреле 1974 года) тогдашний премьер-министр И. Рабин назначил недавно демобилизовавшегося из армии генерала А. Шарона своим военным советником. Следуя по его стопам, Ш. Перес также назначил военного советника. Понимая, что М. Гур чувствует себя ущемленным55, один из министров отвел его в сторону и сказал: «Не обращай внимания на эти назначения. В правительстве только одно лицо говорит от имени армии, и это – начальник Генерального штаба, и решения кабинета обычно отражают позицию армии в том виде, как он ее представил». По словам бывшего начальника Генерального штаба Моше Леви, сказанным в беседе с автором, отстаивая в правительстве точку зрения армии, он свободно контактировал с разными министрами, правда, с ведома министра обороны.

Парламентский контроль

Первый из израильских конституционных правовых актов – Основной закон о Кнессете – определяет парламент не только как законодательный, но и как репрезентативный орган государства. Как единственное собрание, представляющее весь народ, Кнессет – воплощение и гарант национального суверенитета56. Однако, в действительности, Кнессет имеет весьма ограниченное влияние на исполнительную власть и еще меньшее – на отношения между военной и гражданской властями. Кнессет не упоминается в Основном законе об армии и не имеет конкретных полномочий в области обороны. Правительство имеет право объявлять войну, сохранять состояние войны, а также вести и прекращать военные действия без формального одобрения Кнессета, хотя в соответствии с законом, принятым в 1992 году и вступившим в силу в 1996 году, правительство должно как можно скорее информировать Комиссию Кнессета по иностранным делам и обороне о своем решении начать войну, а премьер-министр в таких случаях обязан в кратчайший срок сделать соответствующее заявление перед Кнессетом57. До этого времени кабинет мог следовать примеру правительства М. Бегина, которое так и не представило на рассмотрение Кнессета свое решение о начале войны с Ливаном в июне 1982 года Кнессет получил возможность высказать свое мнение по этому важнейшему поводу лишь опосредованно, рассматривая предложение о вотуме недоверия правительству, внесенное Коммунистической партией. При голосовании позиция компартии не была поддержана депутатами из каких-либо других фракций; ведущая оппозиционная сила – Партия Труда – приняла сторону правительства.

Как и для парламентов большинства других стран, главным источником власти Кнессета и главным способом его участия в жизни государства является законотворчество. Однако, как уже отмечалось выше, Кнессет прибегает к изданию законов в сфере обороны лишь в крайне редких случаях, принимая и в этих ситуациях крайне лаконичные документы. Так, Основной закон об армии состоит всего из шести коротких пунктов и включает в себя (в оригинальном варианте на иврите) лишь 81 слово. Положение об Армии обороны Израиля было издано временным правительством и лишь ретроактивно ратифицировано временным Государственным советом. Принципы организации армии и управления ею излагаются в инструкциях высшего командования, которые издаются начальником Генерального штаба, утверждаются премьер-министром и не представляются на рассмотрение ни Кнессету, ни даже Комиссии по иностранным делам и обороне. Хотя вопросы обороны регламентируются более чем тридцатью правовыми актами, многие из которых дают министру обороны право издавать различные инструкции, определяющими являются проанализированные выше и принятые еще более полувека назад Закон о военной юрисдикции и Закон о всеобщей воинской обязанности58.

Так как решения Кнессета, не закрепленные в соответствующих законодательных актах, не обязывают правительство в его деятельности, Кнессет ввел в ряд законов, особенно в финансовое и экономическое законодательство, пункт, который обусловливает действия правительства одобрением Кнессета или одной из его комиссий. Однако в сфере обороны Кнессет крайне редко прибегал к подобному шагу. За исключением продления срока действия инструкций по чрезвычайному положению (а решение об этом принимается почти автоматически), существует только один значительный пример, когда исполнительная власть нуждается в одобрении Кнессетом своих действий в сфере обороны, а именно: в случае объявления мобилизации при чрезвычайном положении. Статья 34(а)(1) Закона о всеобщей воинской обязанности (объединенная версия) дает министру обороны право «в приказном порядке призвать любое лицо на регулярную военную ... или резервистскую службу». Далее там же в статье 34(б): «…такой приказ следует в кратчайший срок представить Комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне». Статья 34(в), в частности, гласит: «Срок действия этого приказа истекает через четырнадцать дней после его издания, за исключением тех случаев, когда последний утвержден этой комиссией или Кнессетом до этого момента». На первый взгляд, это право открывает перед Кнессетом очень большие возможности. В Армии обороны Израиля резервисты составляют значительное большинство59, без их мобилизации она практически не может вести войну или проводить масштабные боевые операции. Поэтому теоретически Кнессет своим отказом утвердить мобилизацию резервистов, санкционированную министром обороны, может с легкостью остановить любую войну в течение четырнадцати дней. Однако при той уникальной ситуации в сфере национальной безопасности, которая сложилась в Израиле, такой сценарий представляется чисто гипотетическим.

Второй источник власти Кнессета – возможность влияния на государственный бюджет – является традиционным для любого парламента. В Израиле, как в любой демократической стране с парламентарной системой правления, бюджет, включая расходы на нужды обороны, должен быть утвержден Кнессетом. Правительство не имеет право на какие бы то ни было расходы, превышающие пределы утвержденного бюджета. Проект бюджета, представляемого правительством на рассмотрение Кнессета, включает суммарные ассигнования на каждое министерство, а также подробный список, в котором указаны все статьи расходов на данное министерство и соответствующие суммы. На пленарных заседаниях Кнессет обсуждает бюджет в целом и бюджет каждого министерства в отдельности. Если бюджет утвержден Кнессетом в первом чтении, он поступает в Финансовую комиссию, где его готовят ко второму и третьему чтениям60.

Финансовая комиссия проводит слушания бюджетов каждого министерства, после которых она голосует по всем статьям расхода, входящим в данный бюджет. На этом этапе предлагаются сотни поправок, обычно членами оппозиции. По завершении обсуждения Финансовая комиссия передает бюджет с принятыми ею поправками на рассмотрение всего состава Кнессета для второго и третьего (последнего) чтений. На длящейся много часов (а иногда – и несколько дней) сессии Кнессет последовательно голосует по всем поправкам к проекту бюджета, предложенных депутатами. После голосования по проекту государственного бюджета в третьем чтении он обретает статус закона.

Однако применительно к оборонному бюджету закон предусматривает особую процедуру. Из соображений безопасности список статей расходов оборонного бюджета не представляется полному составу Кнессета и не обсуждается на его пленарном заседании. Парламентский контроль оборонного бюджета осуществляется специальной коллегией, состоящей из членов Финансовой комиссии и Комиссии по иностранным делам и обороне61. Объединенная сессия этих двух комиссий выполняет роль своего рода «мини-Кнессета», принимающего решения по оборонному бюджету от имени всего Кнессета и имея все полномочия последнего. На этом форуме проводятся первое, второе и третье чтения оборонного бюджета. Объединенная комиссия, которая в отношении оборонного бюджета имеет те же полномочия, что Финансовая комиссия в отношении проекта государственного бюджета в целом, обсуждает его детали и особенности, подготавливая его для второго и третьего чтений. Проект бюджета, представляемый Министерством обороны объединенной комиссии для рассмотрения и утверждения, характеризуется высокой степенью детализации, включая в себя – подобно бюджетам всех остальных министерств – подробные данные обо всех статьях расходов.

Из вышеизложенного следует, что теоретически Кнессет полностью контролирует оборонный бюджет и может вносить изменения в детали статей расходов. На практике, однако, Кнессет столь же мало склонен вносить изменения в оборонный бюджет, как и накладывать ограничения на деятельность исполнительной власти в сфере национальной безопасности. Члены комиссии обычно собираются на множество заседаний и интенсивных дискуссий по широкому кругу вопросов, они заслушивают сообщения многих высокопоставленных военных и инспектируют значительное количество оборонных объектов. Но в результате они практически неизменно утверждают предлагаемый бюджет без каких-либо изменений или с несущественными изменениями. В отличие от второго чтения проекта государственного бюджета на пленарном заседании Кнессета, объединенная комиссия голосует не по каждой статье расхода, а только по поправкам, если они представлены на рассмотрение (что бывает довольно редко), и затем по проекту оборонного бюджета в целом. Это выглядит как джентльменское соглашение, согласно которому законодатели должны утвердить бюджет после того, как руководство системы обороны удовлетворит их любопытство и подробно ответит на интересующие их вопросы.

Идея о том, что оборонный бюджет в определенной степени неприкосновенен и не должен подвергаться серьезным изменениям, и что законодательная власть не настолько компетентна в вопросах обороны, чтобы подвергать сомнению решения генералов, была кратко и исчерпывающе выражена Исраэлем Каргманом (1906–1987), председателем Финансовой комиссии в Кнессете шестого – восьмого созывов: «Разумеется, мы должны верить Генеральному штабу (когда, например, он говорит нам, что необходимо иметь больше ракет, чем самолетов). Даже если кто-нибудь из членов комиссии думает иначе, как мы можем сами решать эти вопросы, если мы ничего в этом не понимаем?»62 Интересно, что члены объединенной комиссии в ходе обсуждения уделяют много внимания так называемым гражданским вопросам, таким как количество и качество еды в армейских кухнях, карманные деньги для новобранцев, транспорт (бесплатные автобусные билеты для солдат) и даже тому, какие газеты следует распространять среди солдат. Эти вопросы, возможно, важны для избирателей, но имеют минимальное влияние на организацию системы обороны страны63.

Я был членом Кнессета на протяжении тринадцати лет (с 1971 по 1984 гг.), причем в Кнессете восьмого созыва я был членом Финансовой комиссии, а в Кнессете девятого созыва – Комиссии по иностранным делам и обороне. На моей памяти единственная попытка существенно изменить оборонный бюджет была сделана в 1976 году. Настойчивость трех членов коалиции, заседающих в объединенной комиссии, привела к тому, что большинством в один голос была принята поправка, добавляющая к оборонному бюджету более ста миллионов долларов. Ничего подобного раньше не происходило. Однако, после драматичных выступлений премьер-министра и министра финансов, требовавших отмены этого решения, комиссия провела повторное голосование, которое, также большинством в один голос, утвердило первоначальный бюджет, предложенный правительством.

Публичное обсуждение в Кнессете оборонных вопросов, естественным образом, ограничивается соображениями безопасности и секретности. Если эти вопросы и обсуждаются в парламенте (как правило, это происходит по требованию оппозиции), то преимущественно в Комиссии по иностранным делам и обороне. Согласно статье 13(а)(4) Устава Кнессета, сфера ее полномочий включает в себя «вопросы внешней политики, вооруженных сил и безопасности». Если парламентский контроль действительно является необходимой составной частью общей системы гражданского контроля армии, то его мерой является именно степень влияния Комиссии по иностранным делам и обороне.

Распространено мнение, что с годами эффективность парламентского контроля медленно, но заметно возрастает. Это проявляется в постепенном росте престижа, полномочий и влияния Комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне. В 1990-е гг. она была далеко не так «послушна», как во времена Д. Бен-Гуриона. Ограниченная вовлеченность правительства и Кнессета в дела военного истеблишмента уходит корнями в эпоху Д. Бен-Гуриона. По словам Ицхака Навона, политического секретаря и близкого советника Д. Бен-Гуриона, последний видел в Комиссии орган, анализирующий информацию и обеспечивающий общественную поддержку политики правительства. В описании И. Навона отношения между Комиссией и Д. Бен-Гурионом сводились к тому, что он «выслушивал ее членов, но их точка зрения почти или совсем не оказывала на него влияния»64 . Интересно, что в бытность И. Навона председателем Комиссии много лет спустя (в Кнессете восьмого созыва, в 1974–1977 гг.) его понимание ее роли не слишком отличалось от взглядов Д. Бен-Гуриона. Объясняя, почему Комиссия не должна считать себя гражданским органом, контролирующим армию, он сказал: «Армия делает свои собственные выводы и постоянно анализирует проблемы, с которыми она сталкивается. Она непрерывно совершенствуется, и ей не нужны чьи бы то ни было советы со стороны» 65.

Признаки перемен появились уже в Кнессете седьмого созыва, избранного в 1969 году. В 1970 году была учреждена постоянная должность секретаря Комиссии, работавшего на полную ставку (в отличие от входивших в нее депутатов, занятых и многими другими вопросами)66. Регулярные совещания и консультации с руководителями армии и спецслужб приняли официальный характер. Премьер-министр, министр обороны, министр иностранных дел и начальник Генерального штаба примерно раз в месяц выступают на заседаниях Комиссии; периодически выступают также начальник Моссада и Общей службы безопасности (ШАБАКа). В Кнессете восьмого созыва, избранном 31 декабря 1973 года, была создана специальная подкомиссия для контроля за выполнением рекомендаций Комиссии Аграната, относящихся к армии. Это был, вероятно, первый случай, когда Комиссия по иностранным делам и обороне сделала попытку реально проконтролировать выполнение армией определенных решений и осуществление ею тех или иных мер.

Когда в июне 1976 года был захвачен самолет авиакомпании «Эр Франс», выполнявший рейс по маршруту Тель-Авив – Париж67, премьер-министр И. Рабин совершил беспрецедентный шаг, проведя перед заседанием кабинета по этой ситуации консультативную встречу с Комиссией в полном составе. Возможно, он сделал это, чтобы консолидировать общество для поддержки чрезвычайно трудного решения о проведении силовой антитеррористической операции, успех которой никто не мог гарантировать. И. Рабин обещал членам Комиссии, что он проведет консультации с ними перед тем, как принять решение об уступке требованию террористов об освобождении палестинских заключенных, если такое решение будет принято. Срок, оговоренный в ультиматуме террористов, истекал в час дня в четверг 1 июля. В десять часов утра И. Рабин выступил на чрезвычайном заседании Комиссии по иностранным делам и обороне. Он сообщил, что правительство проводит заседание, на котором он лично собирается выступить с рекомендацией принять ультиматум и вступить в переговоры с террористической организацией, удерживавшей израильских заложников, захваченных в Энтеббе. Затем он сказал, что хочет выслушать членов Комиссии, прежде чем вернется на заседание кабинета.

Однако Комиссия по иностранным делам и обороне не была проинформирована о решении начать операцию по спасению заложников, которое было принято в субботу. Немедленно после того, как кабинет утвердил этот рейд, И. Рабин вызвал лидеров оппозиции М. Бегина и Э. Римальта, входивших в Комиссию, а также ее председателя И. Навона, чтобы сообщить им о предстоящей военной операции68.

Использование Комиссии как «мостика» между правительством и оппозицией во время национальных кризисов стало частью политической традиции Израиля. К этой практике прибегали Д. Бен-Гурион накануне Синайской операции в 1956 году, Л. Эшколь в 1967 году, М. Бегин в начале войны в Ливане в 1982 году и И. Шамир во время Войны в Персидском заливе в 1991 году.

Эффективность парламентского контроля и влияние Комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне значительно возросли в 1977 году, когда ее председателем стал Моше Аренс. М. Аренс понимал, что большая численность Комиссии (превышающая 20 депутатов) мешает серьезному, по-настоящему глубокому анализу проблем безопасности, и что члены правительства и военные высокого ранга предпочитают не предоставлять Комиссии секретную информацию из опасения, что произойдет ее утечка. Поэтому он учредил систему постоянных подкомиссий с малым числом членов для рассмотрения наиболее важных вопросов. Кроме того, он пригласил бывших членов военного руководства и экспертов по соответствующим вопросам из университетов быть советниками в этих подкомиссиях. Это стало началом настоящей революции в работе Комиссии.

В Кнессете девятого созыва (1977–1981 гг.) была создана новая подкомиссия из четырех членов, занимавшаяся разведывательной и секретной службами. Входившие в нее депутаты регулярно встречались с главами всех спецслужб, заслушивали отчеты, включавшие в себя важнейшие разведывательные данные, и посещали военные объекты высшей степени секретности. Эта подкомиссия была сформирована, несмотря на возражения глав различных спецслужб, высказанные премьер-министру М. Бегину, однако впоследствии они сотрудничали с ней, полностью подчиняясь директивам гражданской власти. В Кнессете одиннадцатого созыва, избранном в 1984 году, эта подкомиссия, председателем которой в то время был Абба Эвен (1915–2002), провела полное расследование всех деталей дела Полларда. (Джонатан Поллард был гражданским лицом, работавшим в разведке ВМФ США. ФБР арестовало его за шпионаж в пользу Израиля, он был осужден и приговорен к пожизненному заключению, что стало причиной серьезной напряженности в отношениях Израиля и США)69. Не будет преувеличением сказать, что политическое будущее ряда израильских лидеров в немалой степени зависело от вердикта подкомиссии.

Кроме вышеупомянутой подкомиссии были сформированы подкомиссия по научным исследованиям и оборонной промышленности, подкомиссия по закупкам вооружений и подкомиссия по проверке боеготовности армии70. Число членов этих подкомиссий обычно не превышало десяти человек, при их работе почти не было утечек информации. Малочисленность, концентрация на строго определенном круге проблем и низкая вероятность утечки информации вызывали доверие военного руководства. В 1981 году представители военно-воздушных сил выступили на одном из заседаний подкомиссии с изложением оперативной концепции нападения на сирийскую систему ВВС и ее разрушения. Похожая концепция была успешно реализована израильскими ВВС для атаки точек расположения сирийских ракет SAM в Ливане в июне 1982 года.

Несмотря на то, что информация, которая поступала от военных в Комиссию по иностранным делам и обороне, стала гораздо более подробной и систематизированной, последняя оставалась, в основном, пассивной, занимаясь лишь переработкой этой информации. Однако в Кнессете одиннадцатого созыва при Комиссии по иностранным делам и обороне была сформирована подкомиссия по выработке концепции национальной безопасности и ее реализации, которую возглавил Дан Меридор, позже ставший министром юстиции, а затем – министром финансов. Подкомиссия проводила расширенные слушания, на которые приглашались не только представители высшего военного командования, но и независимые эксперты, среди которых были и радикалы, жестко критиковавшие армию. После нескольких месяцев дискуссий подкомиссия Меридора представила секретный
32-страничный отчет, подвергавший критике позиции армии по многим вопросам и содержащий собственную версию будущей военной доктрины Государства Израиль. Несмотря на то, что в начале армия была недовольна работой этой подкомиссии, она в конце концов выполнила многие ее рекомендации. Отчет подкомиссии Меридора значительно приблизил работу Комиссии по иностранным делам и обороне к стилю американского Конгресса. Он стал кульминацией процесса, начатого десятью годами ранее, благодаря которому роль этой комиссии, а значит и Кнессета, в гражданском контроле над армией стала гораздо более значительной.

Роль судов

В отличие от парламента, судебная ветвь власти обычно не рассматривается как неотъемлемая часть общей системы гражданского контроля над армией. Суд по определению существует для того, чтобы разрешать споры между сторонами, а не определять или контролировать политику. Независимость судов и высокое доверие, которым они пользуются в обществе, являются прямым следствием их неучастия в политике. Американский политолог Э. Махони отмечал ограниченность роли Верховного суда США в контроле результатов деятельности военных и решений президента как верховного главнокомандующего. Судья Джексон в особом мнении по делу Каремацу против Соединенных Штатов выразил эту философию следующим образом: «Главным фактором, ограничивающим руководителей силовых структур государства, как в прошлом, так и в будущем, является их ответственность перед политическим судом своих современников и перед моральным судом истории»71. Тем не менее, в последние годы судебная власть становится все более склонной вмешиваться в государственную политику, а также пересматривать и даже отменять решения исполнительной власти, в том числе и те, которые непосредственно относятся к вопросам национальной безопасности и деятельности армии.

Верховный суд Израиля известен не только своей независимостью, но и ярко выраженной склонностью к заполнению пробелов в законодательстве путем принятия прецедентных решений72. Верховный суд демонстрирует все растущую готовность вмешиваться, в том числе, и в военную сферу. Ярким примером такого вмешательства стало рассмотрение иска, поданного непосредственно перед первой Войной в Персидском заливе (в январе 1991 года), когда гражданам Израиля выдавались противогазы с целью защиты от возможной газовой атаки со стороны Ирака73. Из соображений экономии армия решила распределить противогазы только среди граждан страны и еврейского населения контролируемых территорий, объяснив это тем, что атаки иракских ракет СКАД не угрожают живущим на территориях Западного берега (Иудеи и Самарии) арабам. Это решение было поддержано Кнессетом и правительством, но Верховный суд отменил его, обязав армию без промедления выдать противогазы и арабам, живущим на контролируемых территориях. Сразу же после оглашения этого решения Верховным судом начальник Генерального штаба и министр обороны объявили, что армия примет его к исполнению.

Верховный суд Израиля может вмешаться почти в любую область жизни страны, так как он функционирует не только как апелляционная судебная инстанция, рассматривающая как гражданские, так и уголовные дела, но и как Высший суд справедливости (БАГАЦ). В качестве последнего его полномочия почти ничем не ограничены. Основной закон о судопроизводстве, принятый в 1984 году, определяет статус Высшего суда справедливости следующим образом:

Статья 15(в). Верховный суд заседает также в качестве Высшего суда справедливости. Заседая в качестве такового, он заслушивает дела, в которых он считает необходимым предоставить судебную защиту для восстановления справедливости, и которые не относятся к юрисдикции других судов.

Статья 15(г) … Верховный суд, заседая как Высший суд справедливости, имеет право … обязать государственные и местные власти, а также их служащих и относящиеся к ним официальные органы, а также других лиц, выполняющих государственные функции в соответствии с законом, осуществить любой акт, относящийся к их законным функциям, или воздержаться от выполнения такового.

Совершенно ясно, что министр обороны, начальник Генерального штаба и любой офицер Армии обороны Израиля являются «лицами, выполняющими государственные функции в соответствии с законом», и, таким образом, подпадают под юрисдикцию Высшего суда справедливости. Кроме того, согласно статье 15(в), юрисдикция Суда не ограничена практически ничем, с целью «восстановления справедливости» он может принять решение по любому вопросу, который находится на его рассмотрении.

В 1948 году Верховный суд распространил свою юрисдикцию на Армию обороны Израиля. В одном из своих самых ранних решений он единогласно отверг аргумент, согласно которому военные суды якобы находятся вне юрисдикции гражданской судебной власти. Формулировка этого решения не оставляла сомнений в готовности Верховного суда вмешиваться в работу военных судов, а также других военных властей74. С тех пор никто не пытался оспаривать его полномочий в отношении армии. В связи с ситуацией в сфере безопасности и в соответствии с Уложениями об обороне (чрезвычайные ситуации) от 1945 года армии были предоставлены широкие полномочия в районах страны с большой численностью арабского населения. Верховный суд взял на себя роль гаранта того, что эти полномочия не будут превышены сверх разумного предела. Уже в 1948 году Верховный суд отменил один из ордеров на арест, выпущенных военными властями, обосновав это тем, что этот ордер не отвечал формальным требованиям, установленным законом75.

Необходимость в таком судебном контроле резко возросла после 1967 года, когда на армию была возложена прямая ответственность за миллион палестинских арабов, проживавших на территориях, оказавшихся под израильским контролем. Согласно нормам международного права, военный губернатор этих областей является их фактическим сувереном, и его декреты имеют силу закона. Однако военный губернатор является офицером Армии обороны Израиля, а это означает, что на него, кроме власти начальника Генерального штаба (который, в свою очередь, подчиняется министру обороны и правительству), распространяются судебный контроль и полномочия Верховного суда.

Важнейшее судебное решение было принято в 1979 г. по получившему широкую известность делу Элон-Море76. Армия конфисковала частное земельное владение рядом с Шхемом, которое принадлежало арабам, объяснив это военными нуждами. По рекомендации начальника Генерального штаба (и вопреки мнению и рекомендации министра обороны) правительство утвердило эту конфискацию. Впоследствии земля была использована для создания на ней еврейского поселения Элон-Море. Арабы, которым принадлежала земля, обратились в Верховный суд, утверждая, что конфискация была произведена скорее из политических, чем из военных соображений. Верховный суд согласился с этим, постановив, что ордер на конфискацию не имеет юридической силы, и обязал армию вывезти еврейских поселенцев с этой территории. Несмотря на то, что это решение, во-первых, было серьезным ударом по правительству М. Бегина, а, во-вторых, перспектива насильственной эвакуации поселенцев с занятой ими земли представлялась кошмарной, как с политической, так и с общечеловеческой точек зрения, оно было выполнено.

Другое важное решение было принято в 1988 году, когда Верховный суд выпустил постановление, обязывающее армию предоставить возможность обвиняемым изложить свои аргументы перед специальной комиссией, прежде чем воспользоваться полномочиями по сносу домов лиц, подозреваемых в терроризме, предоставляемыми ей законом о чрезвычайном положении77. В 1989 году Верховный суд отменил решение главного военного прокурора о том, чтобы ограничиться только мерами дисциплинарного характера против полковника Иехуды Меира, командира бригады, дислоцированной на Западном берегу, отдавшего приказ об избиении арабов. Таким образом, был создан прецедент, который, возможно, представлял собой самую серьезную попытку вмешательства Верховного суда в реальные полномочия армейских офицеров. Верховный суд постановил, что полковник И. Меир должен предстать перед военным судом, и что против него должны быть выдвинуты более серьезные обвинения78.

Растущее вмешательство Верховного суда в дела армии не ограничивается инцидентами на территориях. В то же время Верховный суд во многих своих вердиктах подчеркивал особую природу армии и ее нужд как института, основанного на признанной иерархии и абсолютной дисциплине, который в Израиле функционирует в уникальной ситуации в сфере безопасности. В частности, Суд указывал на то, что постановления, относящиеся к организации, структуре, дислокации и операциям армии, а также к назначениям и повышению по службе внутри армии не подлежат судебному рассмотрению, за исключением самых экстраординарных случае79.

В заключение этой главы можно привести еще один пример сильного влияния Верховного суда на армию. В 1978 году судья Меир Шамгар (в 1983–1995 гг. он был председателем Верховного суда Израиля) подготовил детальный отчет о состоянии израильской военной юстиции в целом, и военных судов, в частности. Его рекомендации включали следующие радикальные изменения этой системы:

1. Создание комиссии из девяти членов для назначения военных судей. (Ранее эти назначения производились лично начальником Генерального штаба). М. Шамгар предложил, чтобы эта комиссия включала четырех гражданских лиц (председателя и одного из судей Верховного суда, главы Коллегии адвокатов или ее уполномоченного представителя, а также министра юстиции), четырех офицеров высокого ранга во главе с начальником Генерального штаба и министра обороны в качестве председателя.

2. Назначение военных судей на пять лет, в течение которых их нельзя смещать. (В соответствии с существовавшей практикой, начальник Генерального штаба мог уволить военного судью в любое время).

3. Право на обжалование решений военного апелляционного суда в Верховном суде. (До того времени такого права не было).

Армия решительно воспротивилась предложениям М. Шамгара и долго боролась против их утверждения, сумев отсрочить принятие этих рекомендаций более чем на десять лет. М. Шамгар, со своей стороны, не оставлял попыток убедить депутатов Кнессета в правильности своих предложений. Наконец, в 1988 году тогдашний министр обороны И. Рабин принял решение реализовать рекомендации М. Шамгара. Начальник Генерального штаба Дан Шомрон, жесткий оппонент реализации плана, обратился с просьбой о вынесении этого вопроса на заседание правительства. И. Рабин согласился, и после долгих дебатов министры проголосовали за решение об утверждении этих рекомендаций большинством в двенадцать голосов против девяти.

1 Перевод выполнен по изданию: Yehuda Ben Meir, Civil–Military Relations in Israel (New-York: Co­lum­bia University Press, 1995), pp. 27–55. Перевела с английского Нелли Хеймец.

2 Aharon Yariv, «Military Organization and Policy-Making in Israel», in Robert J. Art, Vincent Davis and Samuel Huntington (eds.), Reorganizing America’s Defense (Washington: Pergamon – Brassey’s, 1985), p. 108.

3 См., например: Samuel P. Huntington, The Soldier and the State (New York: Vintage Books, Random House, 1957), pp. 315–344. В этой книге очень подробно описываются отношения между военной и гражданской властями в США во время Второй мировой войны, характер которых был совершенно иным по сравнению с предвоенным и послевоенным временем.

4 Превосходное описание конституционной системы Израиля дано в книге Амнона Рубинштейна при участии Барака Медины Конституционное право Государства Израиль (Тель-Авив: издательство «Шокен», 1996) [на иврите, 5-е издание].

5 Спустя несколько лет после опубликования книги И. Бен-Меира была принята новая (третья) редакция Основного закона о правительстве, поэтому приведенная в авторском тексте цитата была опущена. Здесь цитируются наиболее близкие к приводимым автором положения, содержащиеся в статьях 1, 3, 4, 5(a), 31(д), 32 и 33(а) и (б) Основного закона о правительстве в редакции 2001 года (прим. научного редактора).

6 В 1991–1996 гг. в статье 27(б) действовавшей на тот момент первой редакции Основного закона о правительстве говорилось о составе кабинета (межминистерской комиссии) по оборонным вопросам, но не о его полномочиях. Как будет показано далее, впоследствии из закона исчезло всякое упоминание об этом органе (прим. научного редактора).

7 Верховный суд поддерживал эту позицию даже и до принятия Основного закона о правительстве. См. решение Верховного суда 131/67 по иску Камиар против Государства Израиль // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 22(2), стр. 85 и далее.

8 См.: Shimon Shetreet, «The Grey Area of War Powers: The Case of Israel» // The Jerusalem Quarterly, 45 (1988), pp. 31–32.

9 Указ о правилах осуществления власти и судопроизводства, 1948 г., параграф 18; см. также: Shetreet, «The Grey Area of War Powers», p. 37.

10 Эта точка зрения была высказана Аароном Бараком в его бытность юридическим советником правительства в 1976 г. В Израиле юридический советник правительства выполняет также обязанности верховного руководителя Генеральной прокуратуры, и его решения по правовым вопросам обязательны для правительства, если только они не отменены Верховным судом, заседающим в качестве Высшего суда справедливости.

11 См.: Shetreet, «Grey Area of War Powers», p. 36.

12 Закон о всеобщей воинской обязанности (объединенная версия), 1986 г., статья 34 (статья 26 в прошлой редакции закона; прим. научного редактора).

13 Основной закон об армии в переводе на русский язык опубликован в хрестоматии: Государство Израиль: политика и общество в документах, под ред. З. Каца и В. Орла (Иерусалим: Еврейский университет – Международный институт им. Ротберга, 1992), стр. 81.

14 Краткий обзор деятельности межминистерской комиссии по оборонным вопросам в течение первых двадцати лет существования государства см. в книге: Michael Brecher, The Foreign Policy System of Israel (New Haven: Yale University Press, 1972), pp. 213–215. О проблемах, связанных с этой комиссией в правительствах М. Бегина и И. Шамира см.: Yehuda Ben Meir, National Security Decision Making: The Israeli Case (Tel-Aviv: Jaffee Center for Strategic Studies, 1980), pp. 97–98.

15 Кроме того, согласно коалиционному соглашению, по требованию премьер-министра или его заместителя (эти посты по ротации занимали лидеры Партии Труда и «Ликуда» Шимон Перес и Ицхак Шамир) любой вопрос мог быть передан на рассмотрение кабинета, прежде чем быть представленным на обсуждение всего состава правительства.

16 Shetreet, «Grey Area of War Powers», p. 34.

17 В тридцать первом правительстве Израиля состав межминистерской комиссии по оборонным вопросам был утвержден 14 мая 2006 г. В него вошли двенадцать министров: семь – из центристской партии «Кадима» (глава правительства Эхуд Ольмерт, первый вице-премьер, министр иностранных дел Ципи Ливни, министр финансов Авраам Гиршзон, министр юстиции Хаим Рамон, министр внутренней безопасности Ави Дихтер, вице-премьер, министр транспорта Шауль Мофаз и вице-премьер, министр по делам развития Негева и Галилеи Шимон Перес), три – из Партии Труда (вице-премьер, министр обороны Амир Перец, министр национальной инфраструктуры Биньямин Бен-Элиэзер и министр науки, технологий, культуры и спорта Офир Пинес-Паз) и по одному от Партии пенсионеров (министр по
делам пенсионеров при Министерстве главы правительства Рафаэль Эйтан) и сефардского списка ШАС (вице-премьер, министр торговли, промышленности и труда Эли Ишай) (прим. научного редактора).

18 Первый раздел Прокламации от 14 мая 1948 г., обнародованной вместе с Декларацией независимости Государства Израиль, обеспечивал временному Государственному совету возможность делегировать некоторые из его законодательных полномочий временному правительству с целью срочного принятия законодательных актов. См. Shetreet, «Grey Area of War Powers», стр. 36.

19 Постановление об Армии обороны Израиля в переводе на русский язык опубликовано в хрестоматии: Государство Израиль: политика и общество в документах, стр. 20.

20 Этот принцип стал водоразделом между догосударственным периодом, когда в еврейском ишуве существовали различные отряды еврейской самообороны («Хагана», ПАЛЬМАХ, ЛЕХИ, ЭЦЕЛ), не имевшие общего командования, и периодом после обретения независимости, когда был основан ЦАХАЛ, объявленный единственным законным вооруженным формированием в стране (прим. научного редактора).

21 Закон о всеобщей воинской обязанности был впервые принят в 1949 г.; в 1959 г. была принята новая редакция этого закона, вступившая в силу вместо прежней. В 1986 г. была принята новая исправленная версия этого правового акта, действующая до сих пор. Закон о военной юрисдикции был принят в 1955 г., однако с тех пор в этот правовой акт 55 раз вносились изменения, последний раз – 3 января 2006 г. (прим. научного редактора).

22 См. статью 34 Закона о всеобщей воинской обязанности (объединенная версия), 1986 г.

23 См.: Цви Хадар, «Командные полномочия начальника Генерального штаба и министра обороны по отношению к Армии обороны Израиля» // Ха’праклит, №31 (1978), стр. 20 [на иврите].

24 Д. Бен-Гурион, «Структура и путь армии», лекция, прочитанная 27 октября 1949 г. и опубликованная в журнале «Маарахот» в октябре 1955 г. [на иврите].

25 Об этом случае автору рассказал Авраам Тамир, в прошлом – начальник отдела планирования Генерального штаба ЦАХАЛа.

26 Комиссия во главе с тогдашним председателем Верховного суда Израиля Шимоном Агранатом (1906–1992) была создана в 1974 г. для расследования упущений, предшествовавших Войне Судного дня. Комиссия Аграната рекомендовала сместить с занимаемых ими постов начальника Генерального штаба, начальника военной разведки, командующего Южным военным округом и некоторых других старших офицеров. При этом Комиссия Аграната ограничилась расследованием деятельности армейского руководства и не рассматривала вопроса об ответственности правительства, чем многие в стране выражали небезосновательное недовольство. Тем не менее, выводы комиссии не только привели к существенным изменениям в командном составе Армии обороны Израиля (в том числе к уходу в отставку начальника Генерального штаба ЦАХАЛа Давида Элазара), но имели также широкий общественный резонанс, ставший одной из основных причин отставки Голды Меир с поста главы правительства страны (прим. научного редактора).

27 Отчет Комиссии Аграната (Тель-Авив: издательство «Ам Овед», 1975),
стр. 25–26 [на иврите]. Отчет Комиссии Аграната был опубликован с купюрами, обусловленными интересами безопасности; его полная версия стала доступна широкой общественности лишь тридцать лет спустя (прим. научного редактора).

28 Основной закон об армии в переводе на русский язык опубликован в хрестоматии: Государство Израиль: политика и общество в документах, стр. 81.

29 Поправка 12 к Закону о военной юрисдикции от 1979 г.

30 Книга И. Бен-Меира была опубликована до избрания премьер-министром Израиля Ариэля Шарона, которого именно в этой связи многие аналитики, особенно в 2004–2005 гг., сравнивали с Д. Бен-Гурионом (прим. научного редактора).

31 Единственным исключением был короткий период с 21 февраля до 3 ноября 1955 г., когда Д. Бен-Гурион был министром обороны, а М. Шарет – главой правительства. После выборов в Кнессет третьего созыва 3 ноября 1955 г. было сформировано седьмое правительство Израиля, в котором Д. Бен-Гурион вернулся к совмещению этих должностей. Так продолжалось до 26 июня 1963 г. (прим. научного редактора).

32 Более подробно данный вопрос рассматривается в книге: Бениамин Нойбергер, Верховная власть Кнессета или приоритет правительства? // Курс «Власть и политика в Государстве Израиль», части 4–5 (Тель-Авив: Открытый университет Израиля, 1997), стр. 146–157.

33 Это положение сохранено и в третьей редакции Основного закона о правительстве, принятой в 2001 г. Статья 5(б) этого документа гласит: «Глава правительства должен быть депутатом Кнессета; тот или иной министр может не быть депутатом Кнессета» (прим. научного редактора).

34 Эти положения также сохранены и в третьей редакции Основного закона о правительстве, принятой в 2001 г. Статья 20(а) этого документа гласит: «В случае смерти премьер-министра правительство считается ушедшим в отставку с момента его смерти». В статье 21(а) говорится: «Отставка премьер-министра означает одновременно отставку всего правительства в полном составе» (прим. научного редактора).

35 Вместе с тем, согласно статье 29(а) третьей редакции Основного закона о правительстве, «если в Кнессете сформируется большинство, находящееся в оппозиции к правительству, способное блокировать его законодательные инициативы, премьер-министр полномочен, заручившись согласием президента страны, распустить Кнессет своим указом…». Однако, согласно статье 29(б), «в течение 21 дня с момента публикации этого указа большинство членов Кнессета полномочно обратиться к президенту страны с прошением поручить сформировать правительство одному из членов Кнессета…»; на эту попытку сформировать новое правительство без проведения новых выборов законом отводится период в 28 дней, который может быть продлен до 42. В случае, если новосформированное правительство получит доверие Кнессета, в отставке окажется не весь состав Кнессета, а только премьер-министр, обратившийся к президенту с просьбой о досрочном роспуске парламента. Таким образом, обращаясь к президенту страны с подобной просьбой, премьер-министр должен просчитать различные возможные последствия этого шага (прим. научного редактора).

36 Иногда, однако, такое психологическое давление не приносит плодов, и премьер-министр принимает решение «пойти ва-банк», как это сделал Ариэль Шарон 21 ноября 2005 г. после очередного поражения в ходе голосования на пленарном заседании Кнессета (касавшегося утверждения кандидатур нескольких новых министров), обратившись к президенту страны М. Кацаву с просьбой распустить парламент и назначить досрочные выборы (прим. научного редактора).

37 Напротив, действующие премьер-министры неоднократно проигрывали досрочные выборы: И. Шамир – в 1992 г., Ш. Перес – в 1996 г., Б. Нетаниягу – в 1999 г., а Э. Барак – в 2001 г. (прим. научного редактора).

38 Эти положения также сохранены и в третьей редакции Основного закона о правительстве, принятой в 2001 г. Статья 4 этого документа осталась без изменений, а положения статьи 21(а) полностью повторены в статье 22(б) (прим. научного редактора).

39 Так, например, 23 мая 2002 г. премьер-министр А. Шарон уволил всех министров от партии ШАС, проголосовавших в Кнессете против важного законопроекта, внесенного от имени правительства. 6 июня 2004 г. А. Шарон уволил двух министров от блока «Национальное единство», а 28 октября 2004 г. министра от блока «Ликуд» Узи Ландау, выступавшего резко против инициированной им программы одностороннего вывода израильских сил из Газы и Северной Самарии и связанной с этим ликвидации созданных в этих районах еврейских поселений (прим. научного редактора).

40 Подробное описание этой дискуссии и ее политических оттенков см. в книге: Yoram Peri, Between Battles and Ballots: Israely Military in Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1983), pp. 152–155.

41 Это положение, зафиксированное в статье 27(б) действовавшей на тот момент первой редакции Основного закона о правительстве, не было, однако, сохранено в последующих версиях этого правового акта. Ни во второй редакции закона, принятой в 1992 г., ни в третьей, принятой в 2001 г., межминистерская комиссия по оборонным вопросам даже не упоминалась (прим. научного редактора).

42 Amos Perlmutter, Military and Politics in Israel (London: Frank Cass, 1969), p. 80.

43 Отчет Комиссии Аграната, стр. 26 [на иврите].

44 Из документа, озаглавленного «Subservience of the Chief of Staff and the IDF – Legal Position», процитированного в книге: Yoram Peri, Between Battles and Ballots, pp. 140–141.

45 Газета «Давар» от 20 апреля 1976 г.; процитировано в книге: Yoram Peri, Between Battles and Ballots, p. 140.

46 Отчет Комиссии Аграната, стр. 26 [на иврите].

47 О недостатках Основного закона об армии см.: Aharon Yariv, «Military Organization and Policy-Making in Israel», p. 110.

48 М. Бегин был профессиональным юристом; в 1935 г. он закончил юридический факультет Варшавского университета (прим. научного редактора).

49 См.: Yoram Peri, Between Battles and Ballots, p. 146; Цви Хадар, «Командные полномочия начальника Генерального штаба и министра обороны по отношению к Армии обороны Израиля», стр. 219 [на иврите].

50 50 В различных источниках это звание (на иврите – рав-алуф) переводится по-разному, и хотя самый часто встречающийся вариант – генерал-лейтенант, наиболее адекватный по смыслу – генерал армии (прим. научного редактора).

51 Сказанное не означает, что они в обязательном порядке перестают занимать высшие должности в сфере обеспечения национальной безопасности. Некоторые из начальников Генерального штаба спустя какое-то время после демобилизации становились министрами обороны, как, например, Моше Даян, Ицхак Рабин, Эхуд Барак и Шауль Мофаз, а десятый начальник Генерального штаба – Мота Гур – работал впоследствии заместителем министра обороны страны (прим. научного редактора).

52 Интересно отметить, что текст проекта статьи 3(б) Основного закона об армии гласил: «Начальник Генерального штаба подчиняется гражданской власти, как обусловлено законом». Изменение формулировки («на начальника Генерального штаба распространяется власть правительства, и он подчиняется министру обороны», вместо абстрактной «гражданской власти») задумывалось для усиления позиций министра обороны. Парадоксальным образом, однако, вместо этого закон фактически повысил статус начальника Генерального штаба. См.: Shetreet, «Grey Area of War Powers», p. 33.

53 Из интервью с М. Гуром, газета «Маарив», 14 апреля 1978 г., процитировано в книге: Yoram Peri, Between Battles and Ballots, p. 149.

54 Интервью автора с М. Гуром.

55 Здесь играло свою роль и то обстоятельство, что в середине 1950-х гг. М. Гур служил в бригаде десантников под непосредственным командованием А. Шарона (прим. научного редактора).

56 Основной закон о Кнессете в переводе на русский язык опубликован в хрестоматии: Государство Израиль: политика и общество в документах, под ред. З. Каца и В. Орла (Иерусалим: Еврейский университет – Международный институт им. Ротберга, 1992), стр. 57–60. Подробное описание полномочий Кнессета и его функционирования см. в книге Бениамина Нойбергера, Верховная власть Кнессета или приоритет правительства?, стр. 27–112 (прим. научного редактора).

57 Статья 51(в) второй редакции Основного закона о правительстве; статья 40(в) третьей редакции закона, принятой в 2001 г., гласит: «Решение правительства об объявлении состояния войны должно быть оперативно доведено до сведения Комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне. Глава правительства должен оперативно донести это решение до сведения пленарного заседания Кнессета» (прим. научного редактора).

58 См.: Avner Yariv, «Military Organization and Policy-Making in Israel», p. 123; Yoram Peri, Between Battles and Ballots, р. 179.

59 Численность израильских вооруженных сил при полной мобилизации (не считая территориальные оборонные подразделения, отряды гражданской обороны, пограничную и береговую охрану) оценивается в 631 тыс. человек; на действительной службе состоят около 186 тыс. человек (данные за 2005 год; прим. научного редактора).

60 Процедура утверждения государственного бюджета прописана в статье 3 Основного закона о государственной экономике (1975 г.). Финансовая комиссия и Комиссия Кнессета по иностранным делам и обороне – две самые влиятельные постоянные парламентские комиссии. Финансовая комиссия занимается всеми финансовыми и монетарными проблемами, бюджетом, банковскими делами и всеми законами, относящимися к налогам и другим государственным доходам. Таким образом, если сравнивать Кнессет с Палатой представителей Конгресса США, эта комиссия обладает теми же полномочиями, что Финансовый комитет, Бюджетный комитет, Комитет по ассигнованиям и Комитет по средствам для покрытия бюджетных расходов вместе взятые.

61 Именно такой порядок обсуждения данного вопроса прописан в статье 3(б)(3) Основного закона о государственной экономике.

62 Процитировано в книге: Yoram Peri, Between Battles and Ballots, р. 182.

63 См. там же, р. 226.

64 См. там же, р. 185.

65 См. там же, р. 182.

66 Ныне штат Комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне включает руководителя аппарата, секретаря и юридического советника (прим. научного редактора).

67 В воскресенье 27 июня 1976 г. самолет французской авиакомпании «Эр Франс» был захвачен четырьмя вооруженными террористами (два немца и два араба), членами организации «Народный фронт освобождения Палестины», которой руководил Дж. Хабаш. В момент вылета из Тель-Авива на борту самолета находилось более двухсот пассажиров, в том числе 83 израильтянина. Террористы проникли на борт самолета в Афинах, где он совершал промежуточную посадку. В афинском аэропорту в это время проходила забастовка наземного персонала, благодаря чему террористов практически никто не досматривал. По их приказу самолет приземлился в аэропорту ливийского города Бенгази, после дозаправки горючим поднялся в воздух и совершил посадку в аэропорту Энтеббе в Уганде. Пассажиры и команда самолета, которая отказалась оставить заложников, были размещены в старом здании аэропорта. В Уганде к похитителям присоединился еще ряд палестинских террористов. Террористы несли внутреннюю охрану в здании с заложниками, а угандийские солдаты охраняли его снаружи, отойдя от старого здания аэропорта на 50 метров. Диктатор Уганды Иди Амин тесно сотрудничал с террористами и, неоднократно выступая перед заложниками, говорил, что их судьба в руках правительства Израиля, которое должно принять все требования похитителей. Во вторник 29 июня были освобождены 47 пассажиров, в основном пожилые женщины, дети и больные. В тот же день террористы предъявили ультиматум, в котором требовали освободить террористов, находившихся в заключении: 40 – в тюрьмах Израиля, шестерых – в Западной Германии, пятерых – в Кении, одного – во Франции. Террористы угрожали, что если в четверг 1 июля к 14 часам по угандийскому времени заключенные не будут освобождены, то все заложники будут убиты, а самолет взорван. Затем срок ультиматума был продлен еще на 24 часа. Вечером 29 июня пассажиры с израильскими паспортами (83 человека) были отделены от других пассажиров, причем этой операцией руководили террористы-немцы. 30 июня остальные пассажиры (101 человек, в большинстве – евреи, но без израильских паспортов) были освобождены. Французский экипаж самолета во главе с капитаном М. Бакю остался с заложниками. 1 июля израильское правительство объявило, что оно принимает все требования террористов и просит Францию быть посредником в переговорах об освобождении заложников. Не прекращая дипломатических контактов, израильское правительство поручило военным разработать план операции по спасению заложников (прим. научного редактора).

68 С военной точки зрения такая операция не имела прецедентов в истории. Израильские самолеты должны были пролететь около четырех тысяч километров, их могли обнаружить советские радары. Нужно было досконально знать план аэропорта, расположение всех постов охраны и угандийских войск, которые могли прийти на помощь террористам. Было необходимо найти страну, власти которой разрешили бы израильским самолетам заправиться горючим. Операцию нельзя было откладывать надолго, чтобы руководители террористов не начали расстреливать заложников. Израильские солдаты должны были долететь до Энтеббе на новейших американских транспортных самолетах «Геркулес–130». Израильтяне договорились с властями Кении о разрешении дозаправиться в аэропорту Найроби. Агенты израильской разведки Моссад представили подробный план здания, где содержатся заложники, расположения охраны, истребителей (системы МиГ) и радарных установок. Израильские военные специалисты, которые в конце 1960-х – первой половине 1970-х гг. были военными советниками в армии Уганды, хорошо знали аэропорт Энтеббе. На одной из авиабаз в Израиле был выстроен макет аэропорта Энтеббе, который штурмовали участники операции. 4 июля пять самолетов «Геркулес–130» вместе с сопровождавшими их истребителями поднялись в воздух и взяли курс на Энтеббе. Ранее в Найроби приземлились два самолета «Боинг», на борту одного из них был размещен полевой госпиталь. Израильскими войсками, высадившимися в Энтеббе, командовал будущий начальник Генерального штаба Дан Шомрон. Атакующим был дан приказ открывать по угандийским солдатам только ответный огонь. Отряд под командованием Йонатана Нетанияху, состоявший из бойцов подразделения особого назначения Генерального штаба, штурмовал здание терминала, где находились заложники. Перестрелка продолжалась 1 минуту 45 секунд. В ходе ее погибли двое заложников, а огнем с охранной вышки был смертельно ранен Й. Нетанияху. Специальный отряд ВВС взорвал МиГи и радарные установки. Подразделение бригады «Гивати», блокировавшее аэропорт снаружи, уничтожило бойцов угандийского отряда, пытавшихся прорваться к аэропорту. Во время боя было ранено девять израильтян (четверо военных и пять гражданских лиц). Первый самолет с освобожденными заложниками вылетел в Израиль через 53 минуты после приземления и начала операции. Прилетевших восторженно приветствовали в аэропорту Лод многочисленные встречающие, среди которых были представители правительства и лидер оппозиции М. Бегин (прим. научного редактора).

69 Будучи аналитиком разведслужбы американского военно-морского флота, Дж. Поллард обнаружил в 1983 году, что США скрывают от Израиля существенную информацию о разработке и производстве неконвенционального оружия в Ираке, Сирии, Ливии и Иране. Равным образом от Израиля утаивалась информация об арабских ракетных проектах и о планируемых терактах. Движимый чувством еврейской солидарности, Дж. Поллард установил контакт с сотрудниками разведки, действовавшими под крышей израильского посольства в Вашингтоне. Дж. Поллард был завербован так называемым Бюро по научным связям (ЛАКАМ) – секретной службой, действовавшей тогда в составе Министерства иностранных дел. По американским данным, в течение двух лет Дж. Поллард передал сотрудниками ЛАКАМ около 1.800 секретных и совершенно секретных документов общим объемом свыше 800 тысяч страниц. С момента ареста Дж. Полларда прошло уже более двадцати лет, но он все еще находится в заключении в крайне тяжелых условиях. В ноябре 1995 г. Дж. Полларду было предоставлено израильское гражданство. Два с половиной года спустя правительство Израиля официально признало Дж. Полларда своим агентом, приняв на себя ответственность за все его действия. На стадии подготовки израильско-палестинского соглашения 1998 г. президент Б. Клинтон пообещал премьер-министру Б. Нетаниягу освободить Дж. Полларда, но затем, уже в Уай-Плантэйшн, он отказался от своих слов, сославшись на активное противодействие американского военного истеблишмента. В августе 2003 г. ходатайство об освобождении Дж. Полларда было подписано 112 депутатами Кнессета, однако президенты США неизменно отвечали отказом на многочисленные просьбы израильских руководителей о его помиловании (прим. научного редактора).

70 В Кнессете шестнадцатого созыва, избранном в 2003 г., в Комиссии по иностранным делам и обороне было создано шесть подкомиссий: по делам разведки и спецслужб; по концепции национальной безопасности; по иностранным делам и информации; по оборонному законодательству; по текущим оборонным вопросам и боеготовности; по личному составу ЦАХАЛа (прим. научного редактора).

71 Процитировано в статье: Elmer J. Mahoney, «The Constitutional Framework of Civil-Military Relations», in Charles L. Cochran (ed.), CivilMilitary RelationsChanging Concepts in the Seventies (New York: Free Press, 1974), p. 50.

72 Более того, готовность Верховного суда рассматривать иски против государственных органов, инициированные гражданами, имеющими крайне ограниченное касательство к оспариваемым ими решениям, «провоцирует» подачу исков по вопросам, ранее не рассматривавшихся судом (прим. научного редактора).

73 В январе – феврале 1991 г. на территории Израиля упали 42 ракеты СКАД, выпущенные с территории Ирака, однако какого-либо существенного ущерба они не нанесли; в результате этих обстрелов погиб один человек. Не было запущено ни одной ракеты с химической боеголовкой (прим. научного редактора).

74 См. решение Верховного суда 27/48 по иску Лахис против министра обороны // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 2, стр. 153–155 [на иврите].

75 См. решение Верховного суда по иску 7/48 Эль-Карбутли против министра обороны // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 2, стр. 5 [на иврите].

76 Решение по иску 390/79 Дуикат против правительства Государства Израиль // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 34 (1), стр. 1 и далее [на иврите].

77 Решение по иску 358/88 Израильская ассоциация по защите гражданских прав против командования Центрального военного округа // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 43(2), стр. 579 [на иврите].

78 Решение по иску 425/89 Чафан против главного военного прокурора // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 43(4), стр. 718 [на иврите].

79 Решение по иску 651/75 Моти Ашкенази против министра обороны // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 30(3), стр. 309 [на иврите]; решение по иску 13/82 Купер против министра обороны // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 36(3), стр. 245 [на иврите]; решение по иску 676/82 Всеобщая федерация профсоюзов против начальника Генерального штаба // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 37(4), стр. 105 [на иврите].