Том первый. Глава II

Высшая военная власть, или кто командует армией?1

Иехуда Бен-Меир

Основной закон об армии был принят в 1976 году в ответ на резкую критику, которой Комиссия Аграната за два года до этого подвергла недостатки израильского законодательства. Он был разработан с целью дать ясное конституционное выражение принципу гражданского контроля и точно определить отношения между ключевыми фигурами, ответственными за оборонную политику. К сожалению, эта цель не была достигнута. В ходе дискуссий по этому закону Аарон Ярив (1920–1994), тогдашний министр информации, основываясь на своем длительном опыте работы главой военной разведки, лоббировал другой законопроект, ясно и точно описывающий эти отношения2. Однако, несмотря на его усилия и старания его единомышленников, большая часть правительства отдала предпочтение короткому и, в основном, декларативному Основному закону об армии, не обеспечивающему юридического решения ряда важнейших проблем3.

Основной закон об армии не вносит ясности в вопрос о том, кому принадлежит высшая военная власть в стране. Интересно, что необходимость в определенном ответе на него возникла, когда в 1980 году министр обороны хотел издать приказ о демобилизации военнослужащего, не получившего обычного разрешения на окончание службы. В конце концов, решение вопроса о высшей военной власти было предоставлено юридическим советникам армии и Министерства обороны. Тот факт, что они не смогли прийти к согласию, не вызывает особого удивления.

Ивритское слово марут, означающее власть, подразумевает абсолютное повиновение. С юридической точки зрения Армия обороны Израиля и начальник ее Генерального штаба безусловно и полностью подчиняются гражданской власти. По закону правительство имеет право назначать и увольнять начальника Генерального штаба. Совершенно ясно, что кабинет в целом является главнокомандующим армией, имеющим по отношению к ней те же властные полномочия, какие имеют президент США и премьер-министр Великобритании по отношению к вооруженным силам этих стран4. Кроме бывшего начальника Генерального штаба Хаима Бар-Лева (1924–1994) все лица, проинтервьюированные автором в ходе данного исследования, согласились с заключением выполненного военными экспертами юридического анализа о том, что власть правительства над начальником Генерального штаба эквивалентна власти самого начальника Генерального штаба над подчиненными ему офицерами и без исключения распространяется на стратегическую, тактическую и оперативную сферы деятельности армии5 .

Однако вопрос состоит в том, как эта конституционная формула может быть эффективно применена в повседневной жизни. Невозможно себе представить коллегию из двадцати министров, управляющую повседневными делами современной армии или командующую производимыми ею ежедневно боевыми операциями. Должно существовать определенное лицо, к которому начальник Генерального штаба может обратиться за руководящими указаниями в момент, когда у него возникает в этом необходимость. Эта проблема была принята во внимание израильскими законодателями, и поэтому в статье 2, гласящей, что «армия подчиняется правительству», говорится также о том, что «руководство армией поручается правительством министру обороны»6. При первом чтении это решение представляется рациональным и даже в каком-то смысле элегантным, однако оно оставляет два аспекта открытыми для интерпретации: отношения между министром обороны и правительством и отношения между министром обороны и начальником Генерального штаба.

Ситуация осложняется и тем, что существует еще один государственный чиновник, которого можно рассматривать как представителя правительства перед армией, а именно, премьер-министр. Премьер-министр не упоминается в Основном законе об армии, т.е. формально он не связан непосредственно ни с армией, ни с начальником Генерального штаба. Однако согласно сложившейся практике начальник Генерального штаба подчиняется и премьер-министру, и министру обороны. На одном из заседаний кабинета во время войны в Ливане министр обороны А. Шарон упомянул о том, что начальник Генерального штаба Р. Эйтан (1929–2004) был на борту истребителя «Фантом», совершившего разведывательный полёт над территорией одной из соседних арабских стран, с которой у Израиля не было и нет мирного соглашения. Премьер-министр М. Бегин (1913–1992) прервал А. Шарона и, повернувшись к присутствовавшему на заседании Р. Эйтану, сказал: «Как премьер-министр, я приказываю Вам больше ни при каких обстоятельствах не летать над территорией враждебных государств». Никто из присутствующих не усомнился ни в праве М. Бегина отдать начальнику Генерального штаба этот приказ, касающийся чисто оперативного вопроса, ни в том, что генерал армии Р. Эйтан должен ему повиноваться.

Соблюдению сложившегося обычая способствует то обстоятельство, что в силу своей ведущей роли в правительстве премьер-министр более чем кто-либо другой выражает его волю, реализуя его коллективные решения. Кроме того, этот обычай поддерживает поправка от 1981 года к Основному закону о правительстве, согласно которой каждый министр, включая, разумеется, министра обороны, ответственен за выполнение возложенных на него функций перед премьер-министром7. Особенно важна для сохранения этого конституционного обычая поправка к Основному закону о правительстве, принятая в феврале 1991 года, посредством которой была учреждена межминистерская комиссия по оборонным вопросам, возглавляемая премьер-министром. В связи с тем, что премьер-министр играет одну из ключевых ролей в отношениях между военной и гражданской властями, необходимо рассмотреть его взаимоотношения с министром обороны в контексте отношений этих двух должностных лиц с армией и с начальником Генерального штаба.

Сфера ответственности правительства не отделена формально от сферы ответственности премьер-министра и/или министра обороны. Ни в программе правительства, ни в решениях, когда-либо принятых им, ни в инструкциях высшего командования нет ясных указаний о том, какие вопросы должны быть вынесены на рассмотрение кабинета или межминистерской комиссии по оборонным вопросам, и какие проблемы должны быть решены лично премьер-министром или лично министром обороны. Разумеется, существуют неформальные установления, частью устные, частью письменные, однако, с формально-юридической точки зрения в этой области существует практически абсолютный вакуум.

Закон до сих пор не дает ясного ответа на вопрос о том, кому принадлежит право объявлять войну, сохранять состояние войны, а также инициировать, проводить или заканчивать военные операции. Поэтому, исходя из принципа остаточных полномочий, сформулированного в статье 32 Основного закона о правительстве в его нынешней редакции, можно считать, что эти полномочия возложены на правительство8 . Тот же вывод можно сделать и исходя из анализа принятой политической практики. Бывший начальник Генерального штаба Моше Леви сказал в беседе с автором, что если бы министр обороны или премьер-министр приказали (без обсуждения этого вопроса правительством) начать широкомасштабные боевые действия, он бы не подчинился этому приказу. Основание для такого неповиновения он видел в том, что если гораздо менее важные проблемы выносятся на рассмотрение кабинета, то было бы лишено всякой логики начинать войну без принятого последним однозначного решения по данному вопросу9. Возможно, с юридической точки зрения начальник Генерального штаба был бы прав, поступив таким образом, так как такой приказ, даже будучи выпущен совместно премьер-министром и министром обороны, вероятно, в случае его обжалования в суде, был бы сочтен заведомо незаконным. Решения о проведении военных операций почти всегда принимались на правительственном уровне. Решение о бомбардировке штаба ООП в Тунисе в 1985 году было принято межминистерской комиссией по оборонным вопросам, как и решение о похищении лидера «Хизбаллы» шейха Обейда из Южного Ливана в 1989 году10. Решение атаковать иракский ядерный реактор в Багдаде в июне 1981 года интенсивно обсуждалось межминистерской комиссией по оборонным вопросам, после чего было вынесено на окончательное утверждение правительства в полном составе. Премьер-министр И. Рабин (1922–1995) постановил, что решение о спасательном рейде в Энтеббе в июле 1976 года должно быть вынесено на обсуждение всего кабинета, а не только межминистерской комиссии по обороне. Он сделал это, принимая во внимание масштаб операции, тот факт, что она должна была быть проведена далеко от границ Израиля и была сопряжена с большим риском, а также потому, что в случае неудачи ее внутри- и внешнеполитические последствия могли быть очень тяжелыми11 . Предложение армии расставить ловушку для того, чтобы навязать бой советским самолетам, совершавшим полеты над Синайским полуостровом во время Войны на истощение, было вынесено премьер-министром Голдой Меир (1898–1978) и министром обороны Моше Даяном (1915–1981) на рассмотрение всего кабинета. Этот план встретил серьезные возражения и был одобрен лишь после длительного обсуждения. Впоследствии в ходе спровоцированного этим решением воздушного боя были сбиты четыре советских истребителя12.

В марте 1992 года Кнессет принял новую редакцию Основного закона о правительстве с целью создания юридической базы для всеобщих прямых выборов премьер-министра. Пункт 51 Основного закона в этой редакции гласил:

«(а) Государство начинает войну только по решению правительства.

(б) Ни одна из формулировок, содержащихся в этом пункте, не должна быть истолкована как запрещающая военные операции, необходимые для обороны государства и для безопасности его населения.

(в) Комиссия Кнессета по иностранным делам и обороне должна быть в кратчайший срок извещена о том, что правительство, в соответствии с пунктом (а) [данной статьи], приняло решение начать войну; премьер-министр также должен в кратчайший срок сделать заявление перед полным составом Кнессета; извещение о военных операциях, соответствующее пункту (б), должно быть передано Комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне в кратчайший срок».

Этот закон вступил в силу только в 1996 году. В любом случае, в соответствии со статьей 51 (б), он оставляет достаточную свободу действий для расширенных военных операций без формального решения правительства начать войну13.

После принятия правительством решения о начале военных операций министр обороны является ответственным за их проведение. При этом он лишь до определенной степени подчиняется инструкциям и решениям правительства. Вопрос о том, насколько министр обороны подчиняется правительству в условиях войны, всегда был одним из главных источников напряжения в отношениях между военной и гражданской властями в Израиле. Например, во время войны в Ливане расширенные военные действия были предприняты без их предварительного утверждения правительством. Министр обороны А. Шарон с одобрения премьер-министра М. Бегина приказал армии войти в Западный Бейрут после убийства 14 сентября 1982 года вновь избранного и еще не вступившего в должность президента Башира Жмайеля. Эта военная акция была представлена кабинету для утверждения только восемнадцать часов спустя. В другом случае А. Шарон отдал армии приказ двигаться по дороге, соединяющей Бейрут с Дамаском, после соглашения о прекращении огня, вступившего в силу 11 июня 1982 года, не уведомив об этом ни правительство, ни исполнявшего обязанности премьер-министра Симху Эрлиха (1915–1983)14.

Ариэль Шарон был не единственным министром обороны, весьма широко понимавшим свои полномочия. В декабре 1955 года Д. Бен-Гурион, совмещавший должности премьер-министра и министра обороны и – в отсутствие Моше Шарета – исполнявший в то время обязанности министра иностранных дел, не заручившись одобрением правительства, отдал приказ о проведении широкомасштабной операции возмездия против Сирии. Этот рейд, известный как «операция в районе озера Кинерет», был успешным, однако Израиль понес в нем сравнительно большие потери15. Это волюнтаристское решение главы правительства вызвало резкую критику со стороны кабинета министров. В конце концов Д. Бен-Гурион уступил требованиям большинства его членов о том, что главные военные операции, проводящиеся вне границ Израиля, должны быть предварительно утверждены полным составом правительства16. Однако менее чем через год после этого Д. Бен-Гурион уже занимался подготовкой к Синайской войне и вел в связи с этим международные переговоры, не поставив в известность правительство, к которому он обратился за утверждением решения о военных действиях (и получил его) лишь непосредственно перед их началом.

В феврале 1986 года после похищения двух израильских солдат из «зоны безопасности» в Южном Ливане И. Рабин, который был в то время министром обороны в правительстве национального единства17 , отдал приказ о проведении вне границ «зоны безопасности»18 широкомасштабной поисковой операции, в которую были вовлечены тысячи солдат и десятки танков и бронемашин. Эта операция, длившаяся около недели, не была предварительно утверждена правительством19.
В другом случае И. Рабин подвергся серьезной общественной критике, когда 3 мая 1988 года он утвердил широкомасштабное вторжение израильской армии в Ливан и атаку базы «Хезболлы», в результате которой среди боевиков было шестьдесят убитых и множество раненых; нескольких солдат потерял и Израиль. О начале этой операции, которая продолжалась около двух дней, и в ходе которой израильская армия очень близко подошла к сирийским передовым позициям, не были поставлены в известность ни правительство, ни межминистерская комиссия по оборонным вопросам20. Ш. Перес, который тогда был заместителем премьер-министра и министром иностранных дел, равно как и остальные члены кабинета, узнал об этой операции ЦАХАЛа из радиосообщений. Премьер-министр И. Шамир был проинформирован об операции до ее начала, но впоследствии публично заявил, что «не имел представления о ее масштабах»21.

И. Рабин утверждал, что он действовал в соответствии с общей правительственной политикой по борьбе с терроризмом, и что это была рутинная операция, не требовавшая утверждения межминистерской комиссией по оборонным вопросам22. Когда начальника Генерального штаба Д. Шомрона спросили, обсуждалась ли эта операция на межминистерской комиссии, он ответил: «Я не знаю. В том, что касается меня, министр обороны представляет правительство. В мои обязанности не входит интересоваться политическим процессом и дискуссиями, которые министр обороны ведет с премьер-министром и министром иностранных дел»23. Однако ряд ключевых министров были категорически не согласны с такой позицией, мотивируя это тем, что если в прошлом гораздо менее крупные операции всегда представлялись на утверждение межминистерской комиссии по обороне, то эта операция ввиду ее длительности, масштаба и, в особенности, сопряженной с ней опасности столкновения с сирийской армией, должна была быть предварительно утверждена кабинетом или, по крайней мере, этой комиссией. В результате критики со стороны общественности профессор права Моше Шахаль, бывший в то время министром энергетики и инфраструктуры, представил кабинету исчерпывающие предложения, в которых определялось, какие виды операций должны быть утверждены министром обороны и премьер-министром, какие представлены на рассмотрение межминистерской комиссии по обороне, а какие – на рассмотрение всего кабинета. Премьер-министр И. Шамир передал эти предложения на обсуждение межминистерской комиссии по обороне, где они и были «похоронены»24 .

Могут существовать разные мнения по вопросу о том, имеет ли министр обороны право действовать по собственному усмотрению в отсутствие решения правительства по той или иной проблеме. Однако не вызывает сомнений, что в ситуации, когда решение правительства принято, оно обязательно для всех, включая министра обороны. Отсюда следует, что поскольку – согласно Основному закону об армии – полномочия министра обороны в отношении армии основаны на том, что он отвечает за армию «от имени правительства», он не имеет права действовать вопреки решениям правительства, и любой его приказ, противоречащий этим решениям, является незаконным. Эта позиция подтверждена Верховным судом. В рассмотрении иска, связанного с созданием поселения Элон-Море в Самарии, судья Моше Ландой постановил, что в соответствии со статьями 2 и 3 Основного закона об армии «до тех пор, пока правительство не обсудило данную проблему, начальник Генерального штаба обязан выполнять инструкции министра обороны. Однако в случае, если вопрос вынесен на рассмотрение правительства, решение последнего является обязательным для начальника Генерального штаба, и министр обороны как член правительства делит с другими министрами ответственность за это решение, даже если он придерживается иного мнения по рассмотренному вопросу»25 .

Это решение Верховного суда приобрело широкую известность. И. Рабин утверждал, что если начальник Генерального штаба знает, что приказ министра обороны противоречит решению правительства, «он, безусловно, не должен выполнять его», и что в таком случае министр обороны должен «по меньшей мере заручиться поддержкой премьер-министра»26. Однако реальная жизнь порой бывает несколько более сложной. Представляется очевидным, что если приказ министра обороны противоречит мнению начальника Генерального штаба, он может отказаться его выполнять, не нарушая при этом формальных установлений. Именно это произошло, например, в ходе контртеррористической операции в Маалоте.

В мае 1974 года группа террористов, проникшая в Израиль из Ливана, на рассвете захватила здание школы, где ночевали около ста старшеклассников, бывших в это время на экскурсии27 . Террористы взяли в заложники подростков и их учителей, потребовав за их освобождение выпустить из израильских тюрем двадцать активистов террористических организаций, находившихся в израильских тюрьмах. В то же утро на чрезвычайном заседании кабинета было принято решение послать министра обороны М. Даяна и начальника Генерального штаба ЦАХАЛа М. Гура на переговоры с террористами. При этом они получили полномочия принять решение о проведении военной акции, если и когда они сочтут это необходимым. В полдень М. Даян сказал М. Гуру, что, по его мнению, террористы начинают проявлять беспокойство, и что поэтому следует немедленно попытаться освободить заложников силой. М. Гур отказался отдать подобный приказ, заявив, что правительство решило вести переговоры, и что он не видит оснований для немедленной атаки. В ярости М. Даян сказал М. Гуру: «Делайте, как считаете нужным», – и покинул командный пост. М.Гур сейчас же позвонил премьер-министру Голде Меир, которая поддержала его позицию28 .

Однако когда точка зрения начальника Генерального штаба и министра обороны одинакова, глава генштаба может предпочесть не подвергать сомнению инструкции последнего. Убедительным примером такой ситуации является война в Ливане, когда министр обороны А. Шарон и начальник Генерального штаба Р. Эйтан согласованно действовали вопреки, если не букве, то духу определенных решений правительства. По словам Р. Эйтана, он, разумеется, давал премьер-министру М. Бегину исчерпывающие ответы на те вопросы, которые тот задавал; однако, он не стал бы сообщать эту информацию по собственной воле, даже если бы у него была причина думать, что отчет министра обороны был неполным или недостаточно точным29 . Исер Харель в беседе с автором вспоминал о том, как в 1954 году министр обороны Пинхас Лавон (1904–1976) с ведома тогдашнего начальника Генерального штаба Моше Даяна вводил в заблуждение премьер-министра Моше Шарета (1894–1965). В ответ на гневный упрек И. Хареля и его требование объяснить, почему М. Даян не сказал М. Шарету правду, начальник Генерального штаба ответил, что ответственность перед правительством и премьер-министром несет министр обороны, и что это не его, Даяна, дело, какую информацию сообщает министр обороны правительству30 . Примечательно сходство интонаций между ответом М. Даяна в 1954 году и реакцией Д. Шомрона спустя 34 года. При этом в случае с Д. Шомроном правовая база его позиции весьма сомнительна31.

Существует ряд ситуаций, когда в соответствии с конкретным законом министру обороны предоставляются прямые полномочия. Одним из таких примеров является мобилизация в случае чрезвычайного положения, приказ о которой он имеет право издавать в соответствии со статьей 26 Закона о всеобщей воинской обязанности от 1959 года. Однако для ситуации, когда правительство считает необходимым объявить мобилизацию, связанную с чрезвычайным положением, а министр обороны с этим не согласен, нет ни юридического прецедента, ни определенного правового решения. Существует мнение, что в этом случае последнее слово останется за министром обороны. Тогда правительство или премьер-министр будут вынуждены или передать полномочия министра обороны другому лицу, – что, в соответствии с Основным законом о правительстве, может быть сделано только с одобрения Кнессета, – или премьер-министру придется освободить главу оборонного ведомства от занимаемой должности (причем решение об этом увольнении вступит в силу только через 48 часов)32 . Согласно другой точке зрения, ни один министр не может реализовать свои полномочия вопреки решению правительства, даже если эти полномочия даны ему непосредственно законом. Эта позиция находится в большем соответствии с принципом коллективной ответственности правительства. Она была поддержана рядом решений Верховного суда и оправдала себя на практике33. Например, в первое утро Войны Судного дня 6 октября 1973 года начальник Генерального штаба потребовал от тогдашнего министра обороны М. Даяна отдать приказ о чрезвычайной мобилизации всех резервистов Армии обороны Израиля. М. Даян предложил мобилизовать только две дивизии, после чего этот вопрос был представлен на рассмотрение премьер-министру Голде Меир, которая решила его в пользу начальника Генерального штаба. К счастью для Израиля, М. Даян согласился с ее решением и издал соответствующие приказы.

Вопрос о полномочиях министра обороны в отношении начальника Генерального штаба является наиболее сложным. По этому поводу существуют различные мнения юридических экспертов, министров обороны и самих начальников Генерального штаба. Основными причинами этой неясности является сочетание того факта, что, согласно статье 3(б) Основного закона об армии, на начальника Генерального штаба «распространяется власть правительства» (в целом), и одновременно он «подчиняется министру обороны» (статья 3б), с отсутствием однозначного ответа на вопрос о том, как связать эти условия со статьей 3(а), которая определяет начальника Генерального штаба как «высшее командное лицо в армии». Военные юристы рассматривают три точки зрения на эту проблему.

Согласно первой из них, начальник Генерального штаба полностью подчиняется министру обороны, т.е. министр обороны имеет право давать начальнику Генерального штаба указания по любым стратегическим, тактическим, оперативным или административным вопросам. Сторонники этой точки зрения считают, что она полностью соответствует положению Основного закона о подчинении начальника Генерального штаба министру обороны, и что она логически вытекает из утверждения о том, что министр обороны отвечает за армию от имени правительства; последнее означает, что, если правительство не приняло решения, отличающегося от решения министра обороны, приказ министра обороны по сути является правительственным приказом. Многие считают эту широкую интерпретацию необходимой, чтобы дать министру обороны возможность полностью реализовать возложенные на него законом полномочия в отношении армии. Среди прочих, этой точки зрения придерживался бывший министр обороны Моше Аренс34.

Главный аргумент против этой позиции заключается в том, что она превращает министра обороны в лицо, фактически командующее армией, а самого начальника Генерального штаба в промежуточное звено для передачи распоряжений от министра обороны в различные армейские подразделения. Эта ситуация противоречит смыслу статьи 3(а), в которой начальник Генерального штаба определяется как высшее командное лицо в армии. В ответ на эту критику следует упомянуть о двух фактах. Во-первых, в определенных обстоятельствах министры обороны и в самом деле фактически брали на себя функции начальника Генерального штаба. Так, пытаясь разорвать блокаду Иерусалима во время Войны за независимость, Д. Бен-Гурион заставил командиров Хаганы, вопреки их единогласному и настойчивому совету, попытаться взять иорданский опорный пункт Латрун, контролировавший дорогу на Иерусалим: эта попытка была повторена три раза, и три раза окончилась провалом, однако право министра обороны отдать такой приказ сомнению не подвергалось. Во-вторых, никто в Израиле не оспаривает право начальника Генерального штаба издавать приказы в качестве главнокомандующего сухопутными, воздушными и военно-морскими силами – в отличие, например, от главы Объединенного комитета начальников штабов армии США, который в действительности является лишь промежуточной инстанцией для передачи приказов президента и министра обороны командующим вооруженными силами. Кроме того, в США главе Объединенного комитета начальников штабов запрещено самому издавать приказы35 .

Согласно второй точке зрения, отношения между начальником Генерального штаба и министром обороны должны строиться по принципу стратегической субординации. Последний заключается в том, что начальник Генерального штаба подчиняется министру обороны в сфере стратегии и политики, но не в оперативно-командных вопросах. Например, министр обороны может приказать начальнику Генерального штаба организовать военную операцию по спасению заложников, взятых террористами. Однако за окончательный план операции и за командование ею отвечает начальник Генерального штаба, не подчиняясь в этих вопросах никому, кроме правительства в целом. Этот подход опирается на разницу в определениях, используемых для формулировок отношений между начальником Генерального штаба и правительством (на него «распространяется власть правительства») и между начальником Генерального штаба и министром обороны («подчиняется министру обороны»), первая из которых выражает гораздо большую степень подчинения36. Эта точка зрения наилучшим образом сочетает между собой положение о том, что «руководство армией поручается правительством министру обороны» [статья 2(б) Основного закона об армии] с постулатом о том, что начальник Генерального штаба является «высшим командным лицом в армии» [статья 3(а)].

По мнению оппонентов этой точки зрения, дифференциация полномочий правительства и министра обороны в отношении армии является искусственной и игнорирует тот факт, что министр обороны действует как полномочный представитель правительства и поэтому должен иметь все полномочия последнего. Кроме того, лишена юридического смысла ситуация, когда министр обороны несет ответственность за оперативную деятельность начальника Генерального штаба, не имея при этом возможности влиять на планируемые последним боевые операции, и при этом он может лишь рекомендовать правительству освободить начальника Генерального штаба от занимаемой должности, но не принять самостоятельно такое решение.

Согласно третьей точке зрения, представляющей собой компромисс между первыми двумя, отношения между начальником Генерального штаба и министром обороны должны основываться на относительной субординации. Она заключается в том, что начальник Генерального штаба полностью подчиняется министру обороны во всех политико-стратегических вопросах, тогда как его оперативные и командные решения нуждаются лишь в утверждении министром. Глава оборонного ведомства не может навязывать начальнику Генерального штаба свое мнение. Однако если он постоянно отвергает предложения начальника Генерального штаба, то в конце концов добивается принятия того решения, какое считает необходимым. По мнению сторонников этой точки зрения, такой подход обеспечивает не вполне устойчивое, но здоровое равновесие между начальником Генерального штаба и министром обороны. Ее противники считают, что она может с легкостью привести к ситуации, когда эти два должностных лица будут блокировать действия друг друга, и что она подрывает принцип гражданского контроля над армией.

Возникает вопрос, имеет ли министр обороны право отдавать приказы непосредственно армейским офицерам, и имеют ли такие приказы силу с точки зрения Закона о военной юрисдикции от 1955 года? Известны многочисленные примеры, когда министры обороны отдавали приказы боевым командирам. В ходе Войны Судного дня Моше Даян без колебаний отдавал приказы не только генералам, но и офицерам более низкого ранга, а в некоторых случаях даже лейтенантам, командовавшим форпостами на Суэцком канале37 . Министр обороны Ариэль Шарон действовал таким же образом во время войны в Ливане. Самым знаменитым примером такого рода является приказ Моше Даяна взять Голанские высоты, отданный им утром 9 июня 1967 года командующему Северным округом генералу Давиду Элазару (1925–1976). Д. Элазар, который, собственно, и предлагал правительству провести подобную операцию, без колебаний начал атаку, не уведомив начальника Генерального штаба И. Рабина. Поступая таким образом, Д. Элазар был уверен в одобрении И. Рабином его действий, так как он знал, что И. Рабин поддерживает план наступления на Голаны.

В то же время, известен ряд драматических примеров, когда военнослужащие высокого ранга отказывались выполнять приказы, поступившие к ним не непосредственно от начальника Генерального штаба. Во время Войны Судного дня Моше Даян приказал генералу Шмуэлю Гонену (1930–1991), командовавшему Южным военным округом, атаковать лагерь одной из египетских дивизий. Ш. Гонен, сомневавшийся в военной целесообразности подобного шага, отказался, заявив М. Даяну: «Вы не имеете права мне приказывать. Вы – не начальник Генерального штаба». Узнав от Ш. Гонена, что М. Даян пытался отдать ему непосредственный приказ, начальник Генерального штаба Д. Элазар сказал: «Все, что говорит Вам министр, очень интересно, но приказы вы получаете только от меня»38 .

Наиболее известный случай такого рода произошел после Войны Судного дня. 31 октября 1973 года, через неделю после прекращения огня, генерал Исраэль Таль был назначен командующим Южным военным округом, сохранив при этом свой пост заместителя начальника Генерального штаба. Министр обороны М. Даян был намерен жёстко ответить на любое нарушение перемирия Египтом, не заботясь о том, что это может привести к возобновлению военных действий (и, возможно, втайне надеясь на это). Генерал И. Таль был решительно против любых шагов, нарушавших условия прекращения огня; кабинет министров также склонялся к политическому соглашению и не хотел возобновления военных действий. Несмотря на это, М. Даян отдавал И. Талю и подчиненным ему офицерам приказы об открытии огня на поражение в ответ на провокации египтян и о проведении в этом случае наступательных операций. И. Таль отказался повиноваться министру обороны. Согласно одному из свидетельств, генерал И. Таль спросил М. Даяна: «Разве политика правительства изменилась с тех пор, как мы оба были на заседании, где оно приняло решение соблюдать спокойствие в этом районе?» На это М. Даян ответил: «Предоставьте правительство мне». Тогда И. Таль, разозлившись, возразил: «Если кроме этого Вам нечего сказать, то я, со своей стороны, заявляю, что мой командир – начальник Генерального штаба, и я выполняю его приказы, а не Ваши»39. В ответ на вопрос о том, как бы он вел себя в подобной ситуации, генерал-майор И. Хофи, который во время Войны Судного дня командовал Северным военным округом, сказал, что если бы он получил от министра обороны приказ, противоречивший планам начальника Генерального штаба, то отказался бы его выполнять, а если бы приказ министра обороны соответствовал этим планам, он поставил бы начальника Генерального штаба в известность о нем40 .

По мнению юридических экспертов, при нормальных обстоятельствах министр обороны не имеет права отдавать приказы непосредственно военнослужащим, и ни солдаты, ни офицеры не обязаны повиноваться таким приказам, если они не переданы им начальником Генерального штаба41 . В подтверждение этой точки зрения они ссылаются на Закон о военной юрисдикции, в котором министр обороны не определяется термином «командир», и на Основной закон об армии, где начальник Генерального штаба определен как «высшее командное лицо в армии». Это толкование принято сторонниками всех трех вышеописанных подходов.

Вопрос о том, возможна ли при необычных или уникальных обстоятельствах иная интерпретация, вызвал острые разногласия. Согласно статье 32 Основного закона о правительстве в редакции 1968 года, «министр, ответственный за соблюдение того или иного закона, может взять на себя любое из полномочий, которыми этот закон облекает государственных служащих, если это полномочие не относится к судебной власти, и если упомянутый закон не предписывает иного; этот министр может взять на себя эти полномочия в отношении определенного вопроса или на определенный период времени»42 . По мнению Цви Хадара, бывшего главного военного прокурора Израиля, в соответствии с этим законом министр обороны имеет право взять на себя полномочия начальника Генерального штаба, включая право отдавать приказы армии и индивидуальные приказы любому из ее служащих43 . Однако эти полномочия не переходят к министру обороны автоматически: если он берет их на себя на определенный период времени, этот факт должен быть опубликован в официальных «Ведомостях». В любом случае, для этого шага должны быть серьезные причины, и предварительно должно быть предоставлено слово начальнику Генерального штаба.

Согласно противоположному мнению, процитированная выше статья Основного закона о правительстве неприменима в этом случае по двум причинам: во-первых, Основной закон об армии однозначно гласит, что начальник Генерального штаба является высшим командным лицом в Армии обороны Израиля, и не содержит условий о принятии на себя его полномочий министром обороны. Так как этот закон является конституционной основой отношений между военной и гражданской властями и поэтому имеет особое значение, он превалирует над законодательством общего характера, к которому относятся положения Основного закона о правительстве. Во-вторых, даже если бы эта статья была применима в принципе, она явно противоречит Основному закону об армии, который, учитывая его «конституционный характер», должен применяться в сочетании с Законом о военной юрисдикции.

Хотя было много попыток проигнорировать эту проблему, опасная неясность, имеющая место в этой области, была остро осознана и высшими офицерами, и политиками, и исследователями44. Так как военные юристы имели особое мнение по этому вопросу, он был передан на рассмотрение Генеральному прокурору, который, однако, воздержался от вынесения окончательного решения. Бывшие министры обороны и начальники Генерального штаба придерживаются весьма различных мнений по данному вопросу. Не вызывает удивления, что гражданские власти поддерживают первую точку зрения, в то время как генералы занимают позицию где-то между второй и третьей. Первые подчеркивают необходимость подчинения начальника Генерального штаба министру обороны, тогда как последние считают, что правовое определение роли начальника Генерального штаба, в сочетании с тем фактом, что он имеет более одного руководителя (министр обороны, премьер-министр и правительство), ясно указывает на пределы полномочий министра обороны.

Моше Леви, который был начальником Генерального штаба в начале 1980-х гг., выразил мнение, что «армия полностью подчинена правительству, власть которого над начальником Генерального штаба эквивалентна власти начальника Генерального штаба над подчиненными ему офицерами. Однако это не относится к министру обороны». Он рассматривает министра обороны как посредника, существование которого удобно и полезно, так как начальник Генерального штаба не может консультироваться с кабинетом каждый раз, когда ему это необходимо. Однако в качестве такового, министр обороны не может обладать и не обладает абсолютной властью. По словам М. Леви, И. Рабин, в свою бытность министром обороны, накладывал вето на некоторые из его чисто оперативных решений (таких как, например, передислокация воинской части из Северного военного округа в Центральный). Считая такое вмешательство неправомерным, М. Леви, однако, подчинялся решениям И. Рабина. М. Леви настаивает на том, что «к компетенции гражданской власти относится определение задачи и, возможно, утверждение общего метода, тогда как остальные вопросы находятся вне сферы ее полномочий». Однако он признает право министра обороны останавливать реализацию организационных изменений, предложенных начальником Генерального штаба, и даже, после серьезных углубленных дискуссий с военным руководством, отдавать приказы организационного и административного характера45.

Рафаэль Эйтан, бывший начальником Генерального штаба в течение пяти лет, часть из которых пришлась на войну в Ливане, также считал, что министр обороны является не главнокомандующим армией, а лишь представителем правительства. С его точки зрения, армией командуют правительство и премьер-министр46 . В свою очередь Хаим Исраэли, начальник канцелярии министра обороны со времен Д. Бен-Гуриона, бывший в течение почти полувека ключевым свидетелем развития отношений между военной и гражданской властями в Израиле, подчеркивал профессиональную ответственность начальника Генерального штаба, которую он несет в соответствии с законом. Подтверждая концепцию профессиональной автономии, он указывал, что начальник Генерального штаба отвечает за функционирование армии47 .

М. Гур, начальник генштаба после Войны Судного дня, изложил довольно оригинальную точку зрения по обсуждаемому здесь вопросу. Он не признавал различия между стратегической и оперативной сферами: в современной войне оперативные соображения связаны с политическими, а политика, в свою очередь, влияет на ведение боевых операций. Во время Второй мировой войны день операции «Оверлорд»48 был выбран Д. Эйзенхауэром, который тогда командовал войсками союзников по антигитлеровской коалиции, а во время войны Судного дня решение о том, когда израильская армия должна перейти Суэцкий канал, было принято кабинетом министров, а не Генеральным штабом. Следует четко различать политико-стратегические и профессиональные аспекты. Гражданская власть, включая министра обороны, может отдать любой приказ, мотивированный политико-стратегическими соображениями, но она не может и не должна решать профессиональные вопросы. Д. Бен-Гурион приказал атаковать Латрун, несмотря на профессиональный совет своих военных консультантов – не потому, что не доверял их знанию ситуации, но потому, что был убежден, что по стратегическим и политическим причинам эта атака должна быть предпринята, даже несмотря на ее возможный провал. Такие решения являются прерогативой гражданской власти. Здесь уместно процитировать высказывание М. Гура: «Начальник Генерального штаба – не адьютант министра обороны». Если бы М. Даян или премьер-министр приказали ему штурмовать школу в Маалоте, например, потому что страна не может допустить, чтобы израильские дети находились в руках террористов хотя бы час, М. Гур подчинился бы, хотя считал бы это решение ошибочным. Но так как, отдавая приказ об этой атаке, М. Даян мотивировал его оперативными соображениями, М. Гур отказался повиноваться, потому что суждения такого рода могли исходить только от начальника Генерального штаба, а не от министра обороны. Министр обороны, в особенности, когда этот пост занимали такие опытные военачальники, как И. Рабин или М. Даян, может дать профессиональный совет, однако, как сказал М. Даян во время Войны Судного дня, это только «совет министра», т.е. нечто, не являющееся обязательным к исполнению для военных властей49.

Х. Бар-Лев, сменивший И. Рабина на посту начальника Генерального штаба после Шестидневной войны, придерживался похожей точки зрения. По его мнению, министр обороны несет ответственность за армию как член кабинета, но не как эксперт-профессионал. Поэтому, хотя каждый офицер в израильской армии безусловно подчиняется профессиональной власти начальника Генерального штаба, сам начальник Генерального штаба подчиняется министру обороны в целом, но не в профессиональных военных вопросах, имеющих непосредственное отношение к повседневному функционированию армии. Х. Бар-Лев проиллюстрировал свою позицию интересным примером. Во время Войны на истощение министр обороны М. Даян часто бывал на форпостах вдоль Суэцкого канала. Он принимал отчеты от старших офицеров, но воздерживался от разговоров с солдатами. Х. Бар-Лев заметил ему, что его невнимание отрицательно влияет на настроение в войсках, и попросил, чтобы он уделял время и солдатам. Кроме того, Х. Бар-Лев предостерег М. Даяна, что, если он не примет эту просьбу во внимание, он не предоставит ему ни вертолета, ни иного военного транспорта и, таким образом, фактически лишит его возможности посещать район канала. Министр обороны уступил. Таким образом, Х. Бар-Лев зашел даже дальше, чем М. Гур в подтверждении своего мнения о том, что в чисто профессиональных вопросах начальник Генерального штаба не подчиняется даже правительству, хотя, разумеется, при этом он рискует быть уволенным со своего поста50 .

Действия М. Гура и Х. Бар-Лева служат убедительной демонстрацией реальности принципа профессиональной автономии. Проблема заключается в том, что, в соответствии с таким подходом, границы профессиональной автономии определяются самими военными. В большинстве демократических государств, где широко признается принцип профессиональной автономии, ее пределы устанавливает гражданская власть. Поэтому не вызывает удивления, что многие министры обороны решительно отвергали «формулу» М. Гура – Х. Бар-Лева. Например, М. Аренс подвергал сомнению вытекающий из выводов и рекомендаций Комиссии Аграната тезис об ответственности начальника Генерального штаба за успех или провал военных действий. Он утверждает, что правительство и министр обороны должны обладать абсолютной властью, так как именно они отвечают перед страной за любую стратегическую или оперативную неудачу армии. Следует отметить, что рекомендованное Комиссией Аграната четкое распределение полномочий между военным и политическим эшелонами так и не было реализовано.

Эзер Вейцман, который был министром обороны в первом правительстве М. Бегина в 1977–1981 гг., решительно отвергал идею о стратегической субординации, полагая, однако, что субординация не должна быть абсолютной. Он считал, что министр обороны должен участвовать в решении как политико-стратегических, так и технических и оперативных вопросов, и аргументировал эту точку зрения тем, что, предлагая военную операцию для утверждения министром обороны, премьер-министром или кабинетом, начальник Генерального штаба представляет на их рассмотрение не только ее стратегические или политические последствия, но и относящиеся к ней подробности оперативного характера. По его словам, существующий порядок, согласно которому оперативные, тактические и технические аспекты военных операций обязательно должны быть подробно представлены всем уровням гражданских властей, свидетельствует о том, что последние обладают реальной властью в военной сфере51 .

Ицхак Рабин, первый человек в истории Израиля, в разное время игравший все три ключевые роли в отношениях между военными и гражданскими властями (он был и начальником Генерального штаба, и министром обороны, и премьер-министром)52 твердо придерживался первой точки зрения. Утверждая, что «в этом вопросе нет двух путей – субординация может быть только абсолютной», И. Рабин подчеркивал, что он сам, будучи начальником Генерального штаба, всегда следовал этому принципу и признавал безусловное главенство министра обороны, будь то Л. Эшколь (который также был одновременно и премьер-министром) или М. Даян. Он проиллюстрировал это случаем с назначением Эзера Вейцмана, который тогда командовал военно-воздушными войсками, на должность заместителя начальника Генерального штаба и главы оперативного отдела. Предложение о таком назначении было внесено Л. Эшколем, но И. Рабин решительно выступил против, утверждая, в частности, что офицер военно-воздушных сил не может быть вторым человеком в военной иерархии и кандидатом на пост начальника Генерального штаба53 . После нескольких довольно напряженных разговоров Л. Эшколь позвонил И. Рабину и сказал, что его решение о назначении Э. Вейцмана – окончательное. И. Рабин принял этот вердикт без дальнейших возражений, не подвергая сомнению право министра обороны назначать на ключевые посты в армии тех людей, которых он считает нужным54 . Следует отметить, что И. Рабин был последователен, и, будучи министром обороны, руководил начальником Генерального штаба и контролировал его в большей степени, чем любой из его предшественников на этом посту55 .

Вопрос о границах полномочий начальника Генерального штаба остается неразрешенным и может быть причиной обострений в отношениях между военными и гражданскими властями. Одним из таких кризисов могло стать дело Дрори56. В начале 1987 года министр обороны И. Рабин решил, что следующим начальником Генерального штаба будет Дан Шомрон. Генерал-майор Амир Дрори (1936–2005), бывший одним из главных претендентов, предложенным на этот пост уходящим начальником Генерального штаба, созвал пресс-конференцию, на которой он заявил, что назначение Д. Шомрона на эту должность является безответственным шагом со стороны И. Рабина. Услышав этот комментарий, И. Рабин потребовал, чтобы начальник Генерального штаба М. Леви немедленно уволил А. Дрори из армии. М. Леви отказался; он был согласен с И. Рабином, что А. Дрори поступил недопустимо, однако, считал, что, так как А. Дрори двадцать с лишним лет прослужил в армии, будучи образцовым офицером, и должен был в любом случае покинуть ее через несколько недель, наказание, которого требовал И. Рабин было непомерно суровым и нецелесообразным. Каждая сторона настаивала на своем, и начал разгораться серьезный кризис. Противники консультировались со своими юридическими экспертами и, разумеется, получали противоречивые советы. По мнению юридического советника Министерства обороны, И. Рабин имел право уволить А. Дрори, в то время как главный военный прокурор считал, что только начальник Генерального штаба имеет право назначать и увольнять армейских офицеров, хотя такие приказы и должны быть утверждены министром обороны. Наконец, был достигнут компромисс: А. Дрори письменно извинился за свои слова. По словам И. Рабина, он с самого начала готов был удовлетвориться письменным извинением, хотя предпочел бы этому увольнение А. Дрори. По-видимому, обе стороны предпочли небольшие взаимные уступки развязке, результат которой был непредсказуем.

Одна область остается неясной, а именно, тройственные взаимоотношения между премьер-министром, начальником Генерального штаба и армией и между министром обороны, начальником Генерального штаба и армией. Известный американский политолог С. Хантингтон утверждал, что для обеспечения эффективного гражданского контроля необходимо, чтобы его осуществляла только одна гражданская властная структура. По его словам, принцип «двойного контроля» (со стороны президента и Конгресса) является «одним из главных препятствий к осуществлению эффективного гражданского контроля армии в США»57 . Разделение власти над армией между членами гражданского эшелона вместо ее сосредоточения в одних руках позволяет военным выступать по отношению к ним в разных ролях и безусловно является предпосылкой для осложнений в отношениях между военными и гражданскими властями. Однако, несмотря на разделение властей между исполнительной ветвью власти и Конгрессом, внутри самой этой ветви имеется ярко выраженная командная иерархия. На вершине пирамиды находится президент, который в качестве главнокомандующего обладает высшей властью над вооруженными силами. Следующую ступень занимает министр обороны, который является кем-то вроде заместителя главнокомандующего58. Существование такой структуры власти оправдало себя во время Войны в Персидском заливе в 1991 году. В Великобритании премьер-министр, действующий от имени короны, но в то же время подчиняющийся решениям кабинета, представляет собой высшую гражданскую власть по отношению к армии. Во Франции во время войны роль главнокомандующего берет на себя президент59 .

В Израиле, однако, для исполнительной ветви власти характерна нечеткая командная иерархия: нет ясного разделения полномочий между премьер-министром и министром обороны. Эта проблема возникла только после Шестидневной войны, когда должность премьер-министра была отделена от должности министра обороны. (В первые двадцать лет существования Израиля, за исключением 1954 года, оба эти поста занимал один человек, вначале Д. Бен-Гурион, а затем Л. Эшколь). До 1967 года слияние этих двух ролей мешало нормальному и постепенному развитию отношений между Министерством обороны и канцелярией премьер-министра, так как сферы полномочий и ответственности этих ведомств пересекались60. Йорам Пери подробно анализирует в своей книге «Между битвами и избирательными бюллетенями» борьбу между премьер-министром и министром обороны за контроль над армией, видя в нем один из главных предметов соперничества между двумя «крылами» израильского политического истеблишмента. Он также пытается показать, что многие начальники Генерального штаба использовали это соперничество, чтобы обеспечить себе возможность проводить свою собственную линию61 . Возможно, именно для того, чтобы избежать таких осложнений, И. Рабин, формируя свое правительство после победы Партии Труда на всеобщих выборах 1992 года, сохранил за собой портфель министра обороны, возвращаясь, таким образом, к практике, существовавшей до 1967 года62 .

Эта проблема имеет два аспекта. Первый из них связан с вопросами о том, имеет ли начальник Генерального штаба право обжаловать решение министра обороны у премьер-министра, и распространяется ли это право на все случаи или только на определенные обстоятельства. Действующее законодательство не дает ответа на этот вопрос. В соответствии с принятой практикой, начальник Генерального штаба может с разрешения министра обороны апеллировать к премьер-министру по поводу любого решения или поднимать перед ним любой вопрос. Теоретически, министр обороны может отказать начальнику Генерального штаба в подобном разрешении, но на практике такого, кажется, никогда не было. Не известно ни одного случая, когда бы министр обороны запретил начальнику Генерального штаба доступ к премьер-министру. Однако бывший начальник Генерального штаба М. Гур рассказывает о своем письме к премьер-министру М. Бегину, в котором он изложил свои возражения по поводу ряда высказываний М. Бегина на заседании Генерального штаба. Он передал письмо через министра обороны Э. Вейцмана, который задержал его у себя на три дня. Во время заседания в офисе премьер-министра М. Гур обратился к М. Бегину, сказав, в присутствии Э. Вейцмана: «Я написал Вам письмо. Прошло уже три дня, но министр обороны до сих пор не передал его Вам. Это ненормально, он не имеет права поступать подобным образом». Э. Вейцман не смог ничего на это ответить. М. Гур тут же вручил М. Бегину копию письма. После этого случая М. Бегин начал проводить ежемесячные встречи с начальником Генерального штаба63 .

Второй аспект относится к ситуациям, когда начальник Генерального штаба получает противоречащие друг другу распоряжения от премьер-министра и министра обороны. Так как на протяжении всей истории государства таких случаев, кажется, не было, не существует принятой практики поведения в подобных ситуациях. Связанные с такой возможностью коллизии не отражены в письменном законодательстве. Тем не менее, их возникновение в Израиле не кажется невероятным. По поводу этой проблемы лица, проинтервьюированные автором данной работы, дали разные ответы.

Большинство из них указали на четкое различие между противоречивыми приказами, не требующими немедленных действий или решений, и такими, которые вынуждают начальника Генерального штаба принять немедленное решение в пользу одного из них. По словам интервьюируемых, в первом случае для начальника Генерального штаба было бы естественно требовать специального заседания кабинета или межминистерской комиссии по обороне по спорному вопросу, отказавшись предпринимать что-либо без их решения64. Начальник Генерального штаба может поступить иначе, а именно, информировать премьер-министра о получении противоречащих приказов от министра обороны и предложить ему, если он считает их неприемлемыми, вывести министра обороны из состава кабинета65 .

Проблема усложняется, если по каким-либо причинам нет времени или невозможно собрать ни правительство, ни межминистерскую комиссию по обороне, и начальник Генерального штаба вынужден сам принять решение. (Например, в случае, когда неопознанный самолет нарушил израильское воздушное пространство, и, скажем, начальник Генерального штаба получил от одной из сторон приказ перехватить и, в случае необходимости, сбить самолет, а от другой – не открывать огня ни при каких обстоятельствах). В этой ситуации существуют два основных подхода. Превалирует мнение, что следует отдать предпочтение приказу премьер-министра, так как он в большей степени, чем любой другой министр уполномочен выражать волю правительства, и министр обороны не имеет права действовать в противоречии с этой волей. В соответствии с этим подходом, столкновение между премьер-министром и министром обороны, по сути, является столкновением между министром обороны и правительством – и его исход предрешен66. По поводу таких случаев уместно выражение, употребляемое бывшим премьер-министром и министром обороны Шимоном Пересом: «Премьер-министр – это босс». По мнению Э. Вейцмана, «премьер-министр является главнокомандующим армией, потому что именно он представляет правительство». По его словам, будучи министром обороны, он ни разу не воспротивился решению премьер-министра, даже когда оно шло вразрез с его собственной позицией. Трижды бывший министром обороны М. Аренс считает, что министр обороны «как хороший солдат, должен признавать главенство премьер-министра». По словам бывшего начальника Генерального штаба Р. Эйтана, в подобном случае он доложил бы премьер-министру о приказе министра обороны и поступил бы в соответствии с последним распоряжением премьер-министра67 .

Второй подход не ставит под сомнение главенство премьер-министра, придавая при этом большее значение роли начальника Генерального штаба. Например, М. Гур допускает, что в отсутствие ясного решения правительства он, вероятно, поступил бы так, как сам считал необходимым в данных обстоятельствах. По словам бывшего начальника Генерального штаба М. Леви, он следовал бы приказам премьер-министра лишь до тех пор, пока был убежден в их целесообразности. Почувствовав, что они могут иметь катастрофические последствия и будучи уверенным в поддержке со стороны министра обороны, он, вероятно, отказался бы повиноваться премьер-министру и потребовал бы вынесения ситуации на рассмотрение правительства. Наиболее интересно отнесся к этой проблеме И. Рабин. Сначала он даже отказался рассматривать ее, сказав, что ничего подобного не может произойти, что такая ситуация означала бы «абсолютное крушение гражданской власти» и закончилась бы падением правительства. Однако в конце концов он сказал, что если бы такое событие произошло, «начальник Генерального штаба вынужден был бы действовать по своему усмотрению»68 .

1 Перевод выполнен по изданию: Yehuda Ben Meir, Civil–Military Relations in Israel (New-York: Columbia University Press, 1995), pp. 56–75, сноски на стр. 207–209.Перевела с английского Нелли Хеймец.

2 Интервью автора с ныне покойным Аароном Яривом.

3 Yoram Peri, Between Battles and Ballots: Israeli Military in Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1983), p. 143.

4 Согласно статье 3 Основного закона об армии начальник Генерального штаба назначается правительством по рекомендации министра обороны. Пункт 14 Закона о толковании от 1981 года гласит: «Любое полномочие, дающее право назначать на ту или иную должность, подразумевает право откладывать срок вступления в эту должность назначенного на нее лица, аннулировать ее, увольнять лицо, занимающее эту должность, или временно отстранять его от этой должности». См.: Законы Государства Израиль, том 35, стр. 372 [на иврите].

5 Интервью автора с ныне покойными Хаимом Бар-Левом, Рафаэлем Эйтаном, Мордехаем Гуром, Ицхаком Рабином, Эзером Вейцманом и Аароном Яривом, а также Моше Леви и Шимоном Пересом. Х. Бар-Лев выразил мнение, что в оперативно-тактической сфере власть правительства должна быть ограничена. По его мнению, начальник Генерального штаба может отказаться выполнить приказ кабинета, относящийся к боевым операциям, если он считает этот приказ неприемлемым с профессиональной точки зрения. При этом он должен быть готов заплатить за свою принципиальность, т.е. быть уволенным правительством со своего поста. Его позиция почти не встретила поддержки, хотя ее можно сравнить с позицией капитана корабля в аварийной ситуации, который может отдавать приказы с целью спасения судна или тех, кто на нем находится, кому угодно, в том числе и лицам более высокого ранга. См.: Цви Хадар, «Командные полномочия начальника Генерального штаба и министра обороны относительно Армии обороны Израиля» // Ха’праклит [«Прокурор»], №31 (1978), стр. 221 [на иврите].

6 Основной закон об армии в переводе на русский язык опубликован в хрестоматии: Государство Израиль: политика и общество в документах, под ред. З. Каца и В.Орла (Иерусалим: Еврейский университет – Международный институт им. Ротберга,1992), стр.81.

7 См.: Бениамин Нойбергер, Верховная власть Кнессета или приоритет правительства? // Курс Власть и политика в Государстве Израиль, части 4–5 (Тель-Авив: Открытый университет Израиля, 1997), стр. 188–189.

8 Статья 32 Основного закона о правительстве гласит: «Правительство имеет право… совершать от имени государства и в соответствии с законами любые действия, совершение которых не возложено законом на другие органы власти». Исходя из этого профессор права Шимон Шитрит считает, что полномочия объявлять войну, вести и прекращать ее лежат на правительстве, ибо они не возложены законом на какой-либо другой орган власти; см.: Shimon Shitreet, «Grey Area of War Powers: The Case of Israel» // The Jerusalem Quarterly, no. 45 (1988), pp. 30 and 37.

9 Интервью автора с Моше Леви.

10 Шейх Абделе-Корим Обейд был освобожден из израильской тюрьмы в рамках сделки с «Хезболлой» в январе 2004 г. (прим. научного редактора).

11 Интервью автора с ныне покойным Ицхаком Рабином.

12 Интервью автора с ныне покойным Хаимом Бар-Левом.

13 В 2001 году была принята новая редакция Основного закона о правительстве, статья 40 которой дословно повторяет статью 51 редакции 1996 г. (прим. научного редактора).

14 Премьер-министр М. Бегин находился в это время в США.

15 См.: Заки Шалом, Проблемы безопасности и формирование оборонной политики Израиля // Курс Становление израильской демократии. Первое десятилетие, книга 3 (Тель-Авив: Открытый университет Израиля, 2001), стр. 70–73. В ходе этой операции были убиты шесть и ранены двенадцать израильских солдат (прим. научного редактора)

16 Рон Бен-Ишай, «Кто утверждает военные операции?» // Едиот ахронот [«Последние известия»], 15 мая 1988 г. [на иврите].

17 Правительством национального единства в Израиле на протяжении многих лет было принято называть кабинеты, в работе которых принимали участие министры как от левоцентристской Партии Труда, так и от правоцентристского блока «Ликуд». Правительство национального единства было впервые сформировано в 1967 г., перед Шестидневной войной, и просуществовало до 1970 г.; воссоздано в иных составах в 1984–1990 гг., в 2001–2002 гг. и в январе – ноябре 2005 г. (прим. научного редактора).

18 Так называемая «зона безопасности» была создана Израилем в Южном Ливане в 1982 г. с целью защиты северных районов Израиля от ракетных обстрелов. После того, как в 1985 г. израильские войска покинули большую часть территории Ливана, «зона безопасности» осталась единственным районом этой страны, остававшимся под фактическим контролем ЦАХАЛа. 24 мая 2000 г. израильские войска были выведены из Южного Ливана, и «зона безопасности» перестала существовать (прим. научного редактора)

19 См.: Рон Бен-Ишай, «Кто утверждает военные операции?».

20 Газета Ха’арец, 6 мая 1988 г., стр. 1; газета Маарив, 6 мая 1988 г., стр. 1; газета Jerusalem Post, May 7, 1988, p. 1.

21 Газета Маарив, 6 мая 1988 г., стр. 1–2.

22 Газета Ха’арец, 6 мая 1988 г., стр. 1.

23 Интервью с генералом армии Даном Шомроном в приложении к газете Едиот ахронот, 6 мая 1988 г., стр. 2.

24 Газета Ха’арец, 9 мая 1988 г., стр. 1; газета Маарив, 9 мая 1988 г., стр. 3.

25 Решение по иску 390/79 Дуикат против правительства Государства Израиль // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 34 (1), стр. 10 [на иврите].

26 Интервью автора с ныне покойным Ицхаком Рабином.

27 Вечером 13 мая 1974 года тремя террористами из Народного демократического фронта освобождения Палестины на одной из автотрасс у границы Израиля была расстреляна машина с местными жителями. И, хотя военные и полицейские всю ночь прочесывали местность, задержать боевиков не удалось. В ночь с 14 на 15 мая в городе Маалот бандитами была убита в своем доме супружеская пара и их четырехлетний сын. В ту же ночь террористы появились возле школы «Натив Меир». Государственная религиозная школа города Цфат ежегодно устраивала для своих учеников старших классов традиционную экскурсию в Западную Галилею. В 1974 году дата экскурсии пришлась на 14 мая. Экскурсанты выехали утром и уже к вечеру добрались до Маалота. На ночлег дети из Цфата расположились в маалотской школе «Натив Меир». Мальчики заняли коридор второго этажа, девочки разместились на третьем. Первым с террористами столкнулся один из учителей, заночевавший в автобусе. Избив его и угрожая ему оружием, злоумышленники велели провести их в школу, после чего они разделились: один остался около дверей, другой принялся сгонять мальчиков в конец коридора, третий приказал девочкам спускаться на второй этаж. В школе началась паника. Окрики террористов, плач детей, мольбы взрослых. Нескольким ученикам и преподавателям удалось, воспользовавшись сумятицей, выпрыгнуть в окно. И, хотя бандиты открыли огонь, эти 17 человек спаслись. Но в руках арабских боевиков оставались 89 человек, 85 из которых были подростки в возрасте от 15 до 17 лет. После этого террористы приступили к минированию помещения. Всех заложников согнали в один класс, приказав придвинуть всю мебель к стенам и сесть на пол. По периметру установили соединенные между собой взрывные устройства. Позже полиция определила, что террористы имели около восьми килограммов взрывчатого вещества (прим. научного редактора).

28 Уже к пяти часам утра к школе были стянуты полиция и военные, в том числе бойцы спецназа Генштаба ЦАХАЛа [«Сайрет МАТКАЛЬ»]; Г. Меир проинформировали о случившемся немедленно. Боевики передали ультиматум, в котором требовали освободить и переправить в Сирию двадцать арабских террористов, отбывавших наказание в израильских тюрьмах, после чего в Сирию направятся и сами террористы с заложниками и там уже всех захваченных детей и их преподавателей отпустят. Ответ бандиты должны были получить не позднее 18 часов 15 мая. Они также наотрез отказались принимать воду и продукты питания для заложников. Боевики выставляли детей в окна и стреляли из-за их спин. Один из заложников выкрикнул: «Они действительно убьют нас!» Постепенно становилось понятно, что без штурма заложников не освободить. К 12 часам был уже разработан и утвержден план штурма. Первый выстрел делали снайперы, задачей которых было уничтожение двух преступников. Третьего должны были убить спецназовцы «Сайрет МАТКАЛЬ», которые врывались по приставным лестницам в окна класса. Еще одна группа спецназа должна была проникнуть в здание школы через главный вход и ворваться в класс на втором этаже из коридора. Операция началась в 17.25 и длилась менее минуты, но ее последствия оказались катастрофическими. Снайпер, стрелявший в главаря бандитов, лишь легко ранил его в плечо. Спецназовцы, направившиеся к окнам класса, так и не смогли проникнуть в помещение. А вторая группа, входившая в школу через парадный подъезд, и вовсе вышла прямо на раненого боевика Зияда Рахима, который очередью в упор ранил троих бойцов. Чтобы уйти от огня террориста, кто-то из спецназовцев бросил дымовую гранату, что позволило бандиту вернуться в класс, а группа, потеряв ориентировку, пробежала лишний лестничный пролет и оказалась не на втором, а на третьем этаже. Пока группа спускалась на второй этаж, террорист сумел разрядить в заложников два магазина и бросить гранату. Только после этого спецназу удалось уничтожить всех боевиков. Однако расследование установило, что некоторые заложники стали жертвами пуль штурмовой группы. Всего погибли двадцать два школьника и трое преподавателей. Тридцать подростков получили ранения разной степени тяжести (прим. научного редактора).

29 Интервью автора с ныне покойным Рафаэлем Эйтаном.

30 Интервью автора с ныне покойным Исером Харелем. Речь идет о расследовании провала израильской разведывательно-диверсионной сети в Египте. В июле 1954 г. в Египте была арестована группа молодых евреев из числа местных жителей, завербованных представителем израильских спецслужб Ави Эльадом (действовавшим в Египте под именем Пауля Франка), целью которой было – путем серии диверсий на английских и американских объектах – помешать налаживанию связей нового египетского режима во главе с Гамаль Абд эль-Насером с западными государствами и предотвратить вывод британских войск из зоны Суэцкого канала. 2 июля 1954 г. двое молодых людей из команды А. Эльада опустили пакеты с зажигательной смесью в абонентские ящики одного из почтовых отделений. 14 июля самодельные зажигательные бомбы были установлены в американских библиотеках Каира и Александрии; пожары были незначительны, и их удалось быстро погасить. 23 июля А. Эльад отдал приказ взорвать в одно и то же время сразу пять объектов: два кинотеатра и привокзальную камеру хранения в Каире, а также два кинозала в Александрии. Вечером того же дня в кармане одного из членов группы Филиппа Натансона, который стоял у входа в зал кинотеатра «Рио», неожиданно раньше запланированного срока взорвалась зажигательная бомба, замаскированная под футляр для очков. Офицер службы безопасности заметил юношу, из кармана брюк которого валил густой дым; Ф. Натансон был задержан. В течение нескольких дней после этого были арестованы все члены группы. Двое из них были казнены, остальные были приговорены к длительным срокам тюремного заключения. Их освобождения Израилю удалось добиться только в 1967 г., в ходе обмена пленными после Шестидневной войны. 25 июля арабские средства массовой информации опубликовали сообщение о том, что при попытке поджечь кинотеатры задержаны члены подпольной сионистской организации, которые, вероятно, несут ответственность и за поджоги других американских объектов в Египте. 11 декабря в Каире состоялось первое судебное заседание по делу «сионистских агентов». Это событие вызвало бурю в Израиле, где все газеты были полны сообщениями из Египта. Всех интересовал вопрос о том, кто отдал приказ об этой акции. Тогдашний министр обороны Пинхас Лавон утверждал, что приказ был отдан начальником военной разведки Биньямином Джибли, который, однако, говорил, что получил указание от министра обороны. Вопрос «кто отдал приказ?» будоражил израильскую политическую систему добрый десяток лет и, хотя и разбирался всевозможными комиссиями, не получил однозначного ответа. 16 февраля 1955 г. П. Лавон подал в отставку с поста министра обороны, однако на протяжении всех последующих лет продолжал настаивать на своей невиновности (прим. научного редактора).

31 В 1954 г. еще не был принят Основной закон об армии, регулирующий ответственность начальника Генерального штаба перед правительством.

32 Согласно статье 22(б) Основного закона о правительстве в редакции 2001 г., «глава правительства полномочен, предварительно уведомив правительство, отстранить члена правительства от исполнения его обязанностей. Член правительства считается прекратившим исполнение своих обязанностей спустя 48 часов после того, как глава правительства, предварительно уведомив правительство, вручит ему письменное уведомление об отстранении от исполнения обязанностей, в том случае, если до истечения этого срока глава правительства не отзовет своего уведомления» (прим. научного редактора).

33 См.: Shitreet, «Grey Area of War Powers», p. 34.

34 Интервью автора с Моше Аренсом.

35 Это однозначно зафиксировано в Акте о реорганизации системы обороны (Goldwater–Nichols Bill от 1986 г.).

36 Как упоминалось выше, ивритское слово марут, используемое в первом случае, выражает абсолютное подчинение, тогда как ивритское слово кфифут, употребляемое во втором, имеет менее обязывающий смысл.

37 Yoram Peri, Between Battles and Ballots, pp. 164–165.

38 Там же, pp. 141 and 254.

39 Интервью с Менахемом Мероном. Существует несколько версий этого события; его подробное описание см.: Yoram Peri, Between Battles and Ballots, pp. 254-259.

40 Интервью автора с Ицхаком Хофи.

41 См.: Цви Хадар, «Командные полномочия …», стр. 222.

42 Эта статья под номером 34 вошла в неизмененном виде в третью редакцию Основного закона о правительстве, принятую в 2001 г. (прим. научного редактора).

43 См.: Цви Хадар, «Командные полномочия…», стр. 222–223.

44 Интервью автора с Хаимом Исраэли и Эйтаном Хабером. См. также: Aharon Yariv, «Military Organization and Policymaking in Israel», in: R.J. Art, V. Davis and S. Huntington (eds.), Reorganizing America’s Defense (Washington: Pergamon–Brassey’s, 1985), p. 110; Moshe Lissak, «Paradoxes of Israeli Civil-Military Relations» // Journal of Strategic Studies 6, no. 3 (1983), р. 6.

45 Интервью автора с Моше Леви.

46 Интервью автора с ныне покойным Рафаэлем Эйтаном.

47 Интервью с Хаимом Исраэли.

48 В западной историографии операцией «Оверлорд» называют высадку десанта союзных войск в Нормандии 6 июня 1944 г. (прим. научного редактора).

49 Интервью автора с ныне покойным Мордехаем Гуром.

50 Интервью автора с ныне покойным Хаимом Бар-Левом.

51 Интервью автора с ныне покойным Эзером Вейцманом.

52 Вторым – и пока последним – человеком, последовательно занимавшим все три этих поста, стал Эхуд Барак (прим. научного редактора).

53 Эзер Вейцман так и не был назначен главой генштаба; первым летчиком на этом посту стал генерал армии Дан Халуц, назначенный начальником Генерального штаба в 2005 г. (прим. научного редактора).

54 Интервью автора с ныне покойным Ицхаком Рабином.

55 Интервью с Эйтаном Хабером, Хаимом Исраэли и Зеэвом Шиффом.

56 Описание этого дела основано на интервью автора с ныне покойным Ицхаком Рабином, а также Моше Леви и Эйтаном Хабером.

57 Samuel P. Huntington, The Soldier and the State (New York: Vintage Books, Random House, 1957), pp. 177 and 412.

58 Этой точки зрения придерживаются многие из тех, кто изучает отношения между военными и гражданскими властями в США.

59 См.: Ewen Broadbent, The Military and Government: From McMillan to Heseltine» (London: Mcmillan – Royal United Service Institute Defense Studies Series, 1988); Jan Englund and Stephen Aubin, «The JCS and Congress: Lessons from France and Great Britain» // Comparative Strategy, vol. 6, no. 3 (1987), p. 307.

60 Интервью автора с Хаимом Исраэли.

61 Yoram Peri, Between Battles and Ballots, pp. 80–82, 86–90, 151–155, 165 and 172

62 Впоследствии в ноябре 1995 – июне 1996 гг. посты премьер-министра и министра обороны совмещал Шимон Перес, а в июле 1999 – марте 2001 гг. – Эхуд Барак (прим. научного редактора).

63 Интервью автора с ныне покойным Мордехаем Гуром.

64 Интервью автора с ныне покойным Аароном Яривом, а также Моше Леви и Моше Аренсом.

65 Интервью автора с ныне покойным Аароном Яривом.

66 Интервью автора с Хаимом Исраэли.

67 Интервью автора с ныне покойными Эзером Вейцманом и Рафаэлем Эйтаном, а также Шимоном Пересом и Моше Аренсом.

68 Интервью автора с ныне покойными Мордехаем Гуром и Ицхаком Рабином, а также Моше Леви.