Том первый. Глава II

Основные характеристики израильской системы организации обороны государства1

Иехуда Бен-Меир

Во всех современных государствах вооруженными силами и вопросами обороны занимается не только армия, но и определенная гражданская структура. Как отмечает Э. Броадбент, угроза, которую армия представляет для демократического характера государства, создает необходимость в организации, осуществляющей контроль над нею и принимающей решения о ее использовании2. С другой стороны, вооруженные силы являются инструментом для осуществления политики национальной безопасности, высшая ответственность за которую лежит на политическом руководстве страны, т.е. гражданском правительстве. Таким образом, последнее нуждается в централизованном механизме для контроля над вооруженными силами.

Централизованная организация обороны справедливо рассматривается как одна из основ отношений между военными и гражданскими властями в различных государствах3. Непосредственный контакт между политическими властями и армией происходит в самой структуре правления. Вооруженные силы не являются изолированной организацией, независимой от правительства. Армии делегирована значительная степень ответственности в профессиональных военных вопросах, но ее командование не имеет права принимать самостоятельные политические решения. Высший контроль в сфере национальной безопасности и обороны принадлежит не военному командованию, а гражданским органам власти.

Встречи представителей высших военных и гражданских властей с целью принятия политических решений являются частью процесса управления государством. По словам Э. Броадбента, «должны существовать специальные мероприятия и структуры, обеспечивающие возможность непрерывного эффективного диалога между политиками и военными»4. Структура центральных государственных организаций, занимающихся оборонной политикой, как и процессы принятия соответствующих решений, отражает, и даже в большой степени определяет, доли влияния и участия гражданского и военного эшелонов в сфере национальной безопасности и в управлении армией.

Ранние исследования отношений между военной и гражданской властями ограничивались вопросом о степени централизации организации обороны. Хотя за последние годы диапазон таких исследований расширился, этот вопрос остается по-прежнему актуальным. Исследователи справедливо отмечают, что отношения между армией и обществом определяются не столько формальным юридическим контролем, сколько организацией оборонного ведомства, процедурами составления бюджета, выбором приоритетов и т.д.5 В этой связи Джон Свитман, анализировавший состояние дел в этой сфере в Великобритании, отмечал, что организация Министерства обороны страны является выражением способности гражданской власти реально контролировать армию, включая выполнение ею своих стратегических и оперативных задач и наращивание ее военной мощи6.

Организация обороны в развитых индустриальных государствах постоянно подвергается переоценке и изменениям. В период после Второй мировой войны и до настоящего времени проблемам обороны уделялось и уделяется повышенное внимание, при этом изменения в этой сфере происходили и происходят постоянно. Призывы к широким реформам в организации обороны звучали и продолжают звучать в большинстве западных стран. По мнению М. Эдмондса, централизованная организация обороны «представляет собой относительно новое явление в современном опыте управления государством». Он утверждает, что «до Второй мировой войны эффективной централизованной организации обороны не существовало ни в одном государстве»7.

В современном мире различные демократические страны сталкиваются с похожими дилеммами и похожими организационными проблемами в отношениях между гражданской и военной властями, поэтому изменения в организации обороны в этих странах в течение последних десятилетий имеют общие закономерности. Организация обороны каждого государства имеет свою собственную историю, в которой отражены военный и политический опыт страны, ее идеология и традиции. Однако тщательный анализ показывает, что в основе большинства вышеупомянутых изменений лежат общие тенденции к унификации, централизации и интеграции гражданских и военных структур, занимающихся оборонными проблемами, в единые организации.

Говоря об унификации, мы имеем в виду создание единой структуры командования для всех видов вооруженных сил. До Второй мировой войны между различными родами войск вооруженных сил ведущих западных стран – армией, военно-морским флотом и авиацией – не было практически никакой связи8. Имея свои собственные традиции, насчитывающие применительно к армии и флоту сотни лет, каждый род войск ревностно охранял свою независимость. Разумеется, все три рода войск подлежали гражданскому контролю, но не было ни центра координации на уровне военного руководства, ни высокопоставленного офицера, командующего всеми службами армии и контролирующего их.

Современные способы ведения войны, включающие использование высокотехнологичного оружия, возможность одновременного ведения боевых действий в разных регионах, а также возможность (и даже необходимость) проводить комбинированные военные операции с участием различных родов войск, обусловливают очевидную потребность в общей координации действий на уровне высшего командования9. В Великобритании такая координация была впервые обеспечена в 1924 году путем создания комитета начальников штабов (Chiefs of Staff Committee). Сформированный как постоянная структура при межминистерском Комитете обороны он работал под председательством гражданского лица – премьер-министра или другого министра, которому было делегировано это полномочие, и не имел собственного председателя до 1956 года10. Во время Второй мировой войны генерал сэр Гастингс Исмей (1887–1965), начальник канцелярии У. Черчилля, совмещавшего посты премьер-министра и министра обороны, руководил работой этого комитета, но лишь в качестве личного представителя главы правительства.

Американцы также предпринимали усилия по координации различных родов войск, хотя и с меньшим успехом, чем англичане. В 1903 году была сформирована коллегия, в которую входило по четыре офицера высокого ранга от армии и военного флота, но ее роль была незначительна. В отличие от британского Комитета начальников штабов эта коллегия не несла никакой ответственности перед какой-либо одной гражданской властью; каждый из её членов лишь передавал сообщения о ходе работы «своему» гражданскому министру. Только в июле 1939 года президент Ф.Д. Рузвельт (1882–1945) издал приказ о том, чтобы эта коллегия представляла отчеты непосредственно ему как главнокомандующему армией и флотом. Объединенный комитет начальников штабов армии США был сформирован только после того, как Соединенные Штаты вступили во Вторую мировую войну, в связи с чем возникла необходимость в организации, взаимодействующей с военным командованием союзников, прежде всего – с британским Комитетом начальников штабов. Объединенный комитет начальников штабов армии США также не имел собственного руководителя, хотя на протяжении большей части войны на его заседаниях председательствовал адмирал Уильям Леги (1875–1959) в качестве личного военного советника президента и начальника его штаба. Должность председателя Объединенного комитета начальников штабов была введена лишь в 1949 году11.

Необходимость унификации стала еще более очевидной с концом Второй мировой войны и наступлением эры ядерного противостояния. Дальше всего в сторону унификации продвинулась, пожалуй, Канада, где в 1968 году сухопутные войска, военно-морской флот и военная авиация были расформированы и заменены едиными Вооруженными силами Канады, состоящими из сухопутных, воздушных и морских родов войск, в которых весь личный состав носит одинаковую форму. Израильское армейское руководство структурировано похожим образом: Генеральный штаб армии командует операциями, проводимыми всеми родами войск, а начальник Генерального штаба является военнослужащим самого высокого ранга и главным командным лицом всех родов войск израильских вооруженных сил. Однако в израильской армии военно-воздушные силы и военно-морской флот имеют разные штабы и разную униформу12. В США же степень обособленности различных родов войск и их штабов еще выше.

Под централизацией мы имеем в виду концентрацию контроля над армией в руках одного из гражданских ведомств, которое при этом не обладает высшей властью в государстве. Как достаточно убедительно показал С. Хантингтон, в современную эпоху офицерский корпус предпочитает подчиняться только одному гражданскому лицу или небольшой группе гражданских лиц, обладающих неоспоримыми полномочиями и эффективно ими пользующимися. Таковы были отношения между немецким Генеральным штабом и кайзером Вильгельмом II (1859–1941) во время Первой мировой войны, равно как и между американским Объединенным командованием и президентом Ф.Д. Рузвельтом и британским Комитетом начальников штабов и премьер-министром У. Черчиллем во время Второй мировой войны. Однако в ходе дальнейших событий это положение вещей становилась все менее устойчивым. Ввиду увеличения степени участия правительства в различных сферах социальной жизни, исполнительной власти требовалось все больше времени и энергии, чтобы справиться со связанными с этим задачами (это относится в особенности к внешней политике и внутренним делам). В то же время армия технологически развивалась, вследствие чего в ней происходила дифференциация, росла и численность личного состава, из-за чего высшей исполнительной власти становилось все труднее эффективно контролировать вооруженные силы. Оставить управление ими только в руках президента, премьер-министра или какой-либо межминистерской комиссии значило бы превратить гражданский контроль в фарс. Поэтому большинство государств, если не все, сочли необходимым добавить еще один уровень власти между офицерским корпусом и главой государства. Как правило, это министр обороны, опирающийся на развитую бюрократическую структуру своего министерства. Интересно отметить, что, хотя процесс унификации начался раньше, чем процесс централизации, в настоящее время последний происходит гораздо более быстрыми темпами. Сегодня, несмотря на то, что в разных странах отдельные рода войск продолжают сохранять независимость в определенных вопросах, идею централизованного гражданского контроля над армией можно считать вполне реализованной.

Под интеграцией, которая является более новой тенденцией по сравнению с унификацией и централизацией, мы подразумеваем слияние гражданской и военной структур, занимающихся схожими вопросами, в рамках объединенных организаций. Основная цель интеграции – исключить ненужное административное дублирование, так как последнее неэффективно и сопряжено с излишними расходами13. Все большее число государств создают объединенные военно-гражданские административные структуры, каждая из которых берет на себя решение всех задач, связанных с определенной функцией. Обычно такие структуры подчинены высокопоставленным сотрудникам Министерства обороны (среди которых как военные, так и гражданские лица), и через них – гражданскому главе ведомства.

В наибольшей степени подобная реформа была реализована в Канаде. В 1972 году военный и гражданский штабы обороны в Оттаве были объединены, из-за чего структура центрального административного аппарата системы обеспечения национальной безопасности была полностью изменена. Военные и гражданские отделы, частично дублировавшие друг друга, были объединены в одну центральную военно-гражданскую организацию, состоящую из пяти основных секторов. Если во главе сектора стоит гражданское лицо, то его заместителем является кадровый офицер, и наоборот. Должности начальника Генерального штаба и заместителя министра обороны считаются равными в административной иерархии, и оба они подотчетны министру обороны14.

Наряду с вышесказанным, необходимо помнить о том, что почти все государства учредили структуры, занимающиеся проблемами обороны и национальной безопасности, на уровне правительства или президентской администрации. Кстати, именно на этом уровне были предприняты самые первые шаги в направлении реализации принципа гражданского контроля в сфере обороны. Уже в 1903 году в Великобритании был создан межминистерский Комитет обороны15. На Комитет обороны возложена координация деятельности всех министерств и департаментов по вопросам, относящимся к функционированию вооруженных сил. В состав Комитета входят: премьер-министр, министр внутренних дел, министр иностранных дел, министр финансов, министр по делам Британского содружества наций, а также министр труда и социального обеспечения. Министерство обороны непосредственно ведает всеми вопросами укрепления и поддержания боеготовности вооруженных сил, военной научно-исследовательской работой и военно-промышленным комплексом. По существующему в Великобритании положению министр обороны – гражданское лицо, он является членом парламента из числа представителей правящей партии, и со сменой кабинета уходит в отставку. Министр обороны осуществляет оперативное руководство вооруженными силами через Комитет начальников штабов. Председатель Комитета начальников штабов является главным советником министра обороны и одновременно выполняет функции начальника штаба армии. Членами Комитета начальников штабов являются начальник Генерального штаба, начальник штаба ВВС и начальник штаба ВМФ. Министру обороны подчинены и объединенные военные высшие учебные заведения (Имперский колледж обороны и Объединенный штабной колледж), объединенная военная миссия в Вашингтоне и военные представители Великобритании при НАТО и других международных организациях.

В США в соответствии с законом, принятом в 1947 году, был учрежден Совет по национальной безопасности, возглавляемый лично президентом. Основная задача совета – консультировать президента по вопросам внутренней, внешней и оборонной политики с целью решения проблем национальной безопасности. В Германии Федеративная канцелярия непосредственно подотчетна канцлеру и является административным и политическим центром немецкой системы национальной безопасности. Во Франции главной административной структурой, занимающейся проблемами национальной безопасности, является Общий секретариат по национальной безопасности, работающий при канцелярии премьер-министра. Только с помощью этих организаций высшая гражданская власть может достичь разумного равновесия в отношениях с армией и гарантировать необходимый уровень своего участия в решении проблем национальной безопасности16.

Унификация

Израиль достиг высокой степени унификации армии, хотя в этом отношении он все еще отстает от, скажем, Канады17. Первая статья Положения об Армии обороны Израиля, принятого 26 мая 1948 года, гласит: «Настоящим учреждается Армия обороны Израиля, состоящая из сухопутных, морских и военно-воздушных сил». Таким образом, в этом документе ясно говорится о единственной армии и при этом подчеркивается, что она состоит из трех различных родов войск. Эта двойственность наложила определенный отпечаток на израильские вооруженные силы, в которых на протяжении всей их истории существовали две противоречащие друг другу тенденции: ярко выраженное стремление авиации и флота к расширению границ своей независимости с одной стороны и, с другой стороны, постоянное давление со стороны Генерального штаба и его начальника с целью добиться полной взаимозависимости трех ветвей армии и сохранить единую структуру военного командования. Этим противоречием объясняется ряд особенностей израильской армии, сформировавшихся в ходе процесса унификации. Например, в отличие от Великобритании и США, но по аналогии с Канадой, израильская армия имеет единую систему рангов и знаков отличия, однако сохраняет униформы разных цветов для разных родов войск.

Когда дым боев рассеялся, почти сразу по завершении Войны за независимость в высшем армейском руководстве началась борьба между сторонниками различных моделей организации вооруженных сил молодого государства. Первый командующий военно-воздушными силами генерал Аарон Ремез (1919–1994) энергично лоббировал создание независимой и структурно обособленной военной авиации, которая бы имела и собственного главнокомандующего (по аналогии со структурой и статусом королевских ВВС Великобритании). Начальник Генерального штаба Игаль Ядин (1917–1984), напротив, выступал за сохранение единой армии, в которой все рода войск подчинялись бы единому командованию; именно эту позицию поддержал и Д. Бен-Гурион. Тем не менее, два рода войск, военная авиация и военно-морской флот, получили каждый свое собственное руководство, в компетенции которого находились такие традиционные военные функции как проведение военных операций, пополнение личного состава, разведка и административно-хозяйственная деятельность18. С годами авиация упрочила свой «элитный» статус, а командующие ВВС, остававшиеся верными стремлению к независимости, время от времени входили в конфликты с начальниками Генерального штаба. Требования ВВС о признании своего особого статуса в израильской армии возросли после впечатляющей победы, одержанной ею в Шестидневной войне. Бывшему начальнику Генерального штаба ЦАХАЛа Дану Шомрону приписывают шутку о том, что авиация ведет себя по отношению к остальной части израильских вооруженных сил как «дружественная иностранная армия»; в этой шутке есть и доля правды.

Генерал Б. Пелед, бывший командующим ВВС в 1972–1977 г., настаивал на том, что военная авиация должна подчиняться только непосредственно начальнику Генерального штаба. Б. Пелед утверждал, что различные структуры Генерального штаба, такие как, например, оперативный отдел, вмешиваются в действия ВВС, не имея по отношению к ним легитимных командных полномочий. В соответствии с его аргументацией, Генеральный штаб ЦАХАЛа управляет только сухопутными силами, в то время как начальнику Генштаба (как и председателю Комитета начальников штабов Великобритании) подчиняются и Генеральный штаб сухопутных сил, и армия в целом. Б. Пелед утверждал, что при этом полномочия начальника Генерального штаба ЦАХАЛа гораздо шире, чем полномочия главы Объединенного комитета начальников штабов в США. Генерал Б. Пелед, по его словам, имел право прямого доступа к министру обороны .

Нет необходимости говорить о том, что идеи Б. Пеледа, разделяемые, по крайней мере, отчасти, другими командирами военной авиации, вызывали решительное сопротивление со стороны всех начальников Генерального штаба, последовательно занимавших эту должность19. Хотя военная авиация, благодаря своей боевой мощи, заслугам, значению, а также престижу, которым она пользуется в стране, имеет некоторые признаки автономии, которые не всегда есть у флота, общепринятым является мнение, что Генеральный штаб, осуществляющий руководство сухопутными войсками, в то же время является объединенным штабом командования вооруженными силами в целом. Описывая одну из функций Генерального штаба, Аарон Ярив (1920–1994), бывший глава военной разведки ЦАХАЛа, ссылался на мнение маршала Б.М. Шапошникова (1882–1945), начальника Генштаба Советской армии в 1937–1940 и 1941–1942 гг., который утверждал, что Генеральный штаб является «мозгом армии», разрабатывающим общие стратегические и тактические концепции ее действия на короткие и длительные периоды времени и «который должен охватывать войну в целом»20.

Эта точка зрения подтверждается тем, что командующий военной авиацией и командующий военно-морским флотом являются членами Генерального штаба, и что начальники отделов Генерального штаба обычно старше по рангу, чем их коллеги в штабах авиации и флота21. Ее косвенным подтверждением служит создание в 1983 году штабов боевых корпусов (артиллерии, пехоты, бронетанковых войск, инженерных войск и т.д.), которые с течением времени принимали на себя все больше функций Генерального штаба.

В последние годы военная авиация постепенно переходит на точку зрения, которой придерживается основная часть военного руководства, все в большей степени рассматривая себя как составную часть израильской армии. Это объясняется, в основном, тем, что в течение последних двух десятилетий военные высокого ранга, служившие в военной авиации, были назначены в Генеральном штабе на ключевые должности, которые до этого занимали почти исключительно представители сухопутных войск. 1 июня 2005 года в должность начальника Генерального штаба ЦАХАЛа вступил Дан Халуц, который стал первым летчиком и главой военно-воздушных сил на этом посту22. Это случилось не в одночасье – все семнадцать человек, возглавлявших Генеральный штаб до Д. Халуца, были выходцами из сухопутных войск, однако постепенно представители военной авиации занимали такие важные посты как должность заместителя начальника Генерального штаба, начальника отдела планирования, начальников ряда секторов, входящих в отдел планирования, начальника отдела кадров и так далее. Такая сравнительно высокая степень интеграции представителей ВВС на разных уровнях структуры Генерального штаба усиливает его роль как объединенного штаба всех родов войск в армии.

А. Ярив следующим образом описывает Генеральный штаб ЦАХАЛа: «Наш Генеральный штаб не имеет интегрированной структуры. Однако он находится в процессе интеграции, играя, в определенной степени, руководящую роль по отношению к штабам авиации и флота»23. По мнению бывшего начальника Генерального штаба Мордехая Гура (1930–1995), даже частичная независимость военной авиации и флота имеет большое значение для реализации принципа гражданского контроля, так как благодаря ей армия «не говорит в один голос», и военные представляют на рассмотрение гражданских властей разные мнения и оценки по многим ключевым вопросам. В результате, министр обороны и премьер-министр получают более объективную информацию, помогающую им принимать решения24.

В Израиле унификация армии проявляется, наряду с другими признаками, в усилении высшего командного уровня, а именно, в укреплении власти Генерального штаба и его начальника. Полномочия и сфера ответственности Генерального штаба, как и Министерства обороны, были очерчены еще в эпоху Д. Бен-Гуриона, однако, центральная роль и огромные полномочия генштаба и его начальника объясняются не только склонностью Д. Бен-Гуриона к централизации и унификации25. Разветвленный, хотя и относительно компактный Генеральный штаб ЦАХАЛа решает сложнейшие проблемы национальной безопасности, встающие перед постоянно воюющей страной. На протяжении всей своей истории Израиль находился или в состоянии войны с соседними государствами, или в длительном периоде не мира и не войны, в течение которого происходили короткие и яростные военные конфликты. Поэтому страна постоянно сохраняет состояние готовности к войне, обеспечивающее возможность быстрого и даже внезапного перехода от мирной деятельности к военным операциям. В Израиле ежедневно реализуются многообразные меры национальной безопасности, такие как предотвращение террористических актов, охрана границ, поддержание безопасности на контролируемых территориях. Кроме того, в стране часто проводятся отдельные военные операции: акции возмездия, рейды, требующие перехода через государственную границу, воздушные атаки и спасательные операции. Все это обусловливает необходимость существования военной структуры, способной одновременно обеспечивать определенную численность личного состава армии, оснащать и обучать ее, решать ежедневные проблемы национальной безопасности и быть достаточно гибкой для того, чтобы переходить, если нужно – внезапно, к состоянию войны. При этом страна чрезвычайно ограничена в кадровом и финансовом отношениях. Д. Бен-Гурион в полной мере понимал, что Израиль может позволить себе иметь лишь маленькую, компактную регулярную армию с небольшим по численности, высококвалифицированным и преданным своему делу командованием, и поэтому должен полагаться на сложную систему резервистской службы. Маленькая армия может соответствовать огромному спектру нужд национальной безопасности только посредством комбинирования функций, т.е. когда ключевые военные структуры и члены военного руководства выступают в двойных и даже в тройных ролях.

Как уже отмечалось выше, Генеральный штаб ЦАХАЛа выполняет двойную командную функцию: он функционирует на политико-стратегическом уровне, являясь объединенным «мозгом» всей армии, и на оперативном уровне, как главный штаб сухопутных сил. Обе эти функции осуществляются под командованием начальника Генерального штаба. Военно-воздушными и военно-морскими силами руководят, соответственно, командующие авиацией и флотом под общим руководством начальника Генерального штаба.

Воздушными и морскими сражениями командуют главные штабы военной авиации и военно-морского флота. Сухопутная территория страны разделена на три военных округа: Северный, Центральный и Южный. Штабы военных округов не имеют в своем подчинении авиацию, всю воздушную поддержку (и самолетами, и вертолетами) выделяет командующий ВВС, причем окончательное решение о ее предоставлении принимает начальник Генерального штаба. Таким образом, на основе рекомендации командующего военно-воздушными силами и в соответствии с ходом сухопутно-воздушного боя начальник Генерального штаба, как стоящий во главе объединенного командования, может решить, сколько единиц авиации выделить под воздушную оборону или стратегические бомбардировки, и сколько – под поддержку сухопутных военных операций. В соответствии с этим, как командующий данным сражением, он может выделить воздушную поддержку в распоряжение территориальных военных округов. Эффективность действий израильской армии во многом является следствием ее способности перемещать подразделения авиации из одного территориального военного округа в другой, направляя самолеты с одной арены боевых действий на другую, причем приказ об этом военный летчик может получить, уже будучи в воздухе.

Должность начальника Генерального штаба израильской армии сравнима с суммой ролей Джорджа Маршалла (1880–1959) и Дуайта Эйзенхауэра (1890–1969) во время Второй мировой войны26. Используя в качестве базы для сравнения Войну в Персидском заливе (1991 г.), можно сказать, что начальник Генерального штаба ЦАХАЛа совмещает полномочия командующего объединенными войсками союзников генерала Нормана Шварцкопфа и главы Объединенного комитета начальников штабов генерала Колина Пауэлла. Ряд военнослужащих высокого ранга израильской армии также имеют две должности: постоянную должность в Генеральном штабе в мирное время и должность в боевом подразделении во время войны (обычно в части, состоящей преимущественно из резервистов).

За более чем полувековой срок существования ЦАХАЛа в структуре и организации израильских вооруженных сил произошел ряд значительных изменений. Пожалуй, наиболее важное из таких изменений произошло вследствие вовлечения гражданской власти в деятельность армии, а именно, из-за позиции министра обороны Моше Аренса. В 1983 году был создан Штаб сухопутных войск, который, помогая Генеральному штабу в выполнении его командных функций в отношении сухопутных войск, постепенно заменяет его в этой сфере27. Идея создания отдельного Штаба сухопутных войск рассматривалась Комиссией Кнессета по иностранным делам и обороне, председателем которой М. Аренс был в 1977–1982 гг., однако, несмотря на поддержку тогдашнего министра обороны Эзера Вейцмана (1924–2005), вопрос о целесообразности создания такого штаба не был решен положительно из-за противодействия Генерального штаба и его начальника28.

Когда Моше Аренс в 1983 году стал министром обороны, одним из первых вопросов, ожидавших его решения, был вопрос о назначении нового начальника Генерального штаба, которого он должен был выбрать из нескольких кандидатов. Воспользовавшись этой ситуацией, он сделал учреждение Штаба сухопутных войск условием назначения Моше Леви на этот пост. М. Леви согласился, но вынудил М. Аренса к важной уступке, которая заключалась в том, что эта новая структура должна была быть учреждена именно как Штаб сухопутных войск, а не как штаб сухопутных сил. В результате этого, на первый взгляд, незначительного различия, к Штабу сухопутных войск не перешли функции Генерального штаба армии, относящиеся к руководству общим ходом сухопутных боев. С момента своего создания в 1983 году Штаб сухопутных войск значительно расширил сферу своей компетенции в отношении ведения учений, совершенствования военной доктрины, обучения личного состава, исследований в области сухопутной военной техники, однако, при этом он не получил никаких полномочий по командованию военными операциями и контролю над ними.

Мотив изменения, связанного с назначением Моше Леви, был очевиден: каждый начальник Генерального штаба хочет, в дополнение к его роли начальника объединенного командования, иметь право лично направлять и контролировать сухопутно-воздушный бой через офицеров высокого ранга каждого из трех территориальных военных округов. Начальники Генерального штаба, занимавшие эту должность в последние десятилетия, считали, что их роль как стратегов должна быть реструктурирована таким образом, чтобы объем их полномочий был на уровне руководителя Комитета начальников штабов Великобритании, категорически отказываясь удовлетвориться лишь оперативной ролью начальника объединенного командования. Это повлекло за собой определенный дисбаланс в структуре израильской армии. Суть последнего заключается в том, что командующие штабами и сами штабы военной авиации и флота действуют и на стратегическом, и на операционном уровне, выполняя, в том числе, и командные функции, в то время как Штаб сухопутных войск такие функции не выполняет.

При всех ее достоинствах, многопрофильная структура Генерального штаба представляется чересчур громоздкой. В настоящее время его руководящий состав насчитывает не менее двух десятков высших офицеров29. В него входят начальник Генерального штаба, его заместитель, начальник оперативного отдела, начальники отделов личного состава, планирования и снабжения, руководитель военной разведки (АМАН), командующие ВВС, ВМФ и сухопутными войсками, командующие тремя военными округами, глава Управления военных училищ, начальник службы тыла, генеральный директор Министерства обороны, начальник Управления научных исследований и разработок новых видов вооружений, являющийся также научным советником министра обороны, финансовый советник начальника Генерального штаба, а также координатор деятельности ЦАХАЛа на контролируемых территориях, военный секретарь премьер-министра, пресс-секретарь армии, главный военный прокурор, председатель высшего военного апелляционного суда и инспектор системы обороны. Представляется, что коллегия, насчитывающая два десятка человек и более30, по определению не может быть очень эффективной, что имеет критическое значение особенно в моменты, когда безопасность страны подвергается наибольшей опасности.

Централизация

Централизация является отличительной чертой израильского гражданского оборонного истеблишмента. С момента основания государства гражданское руководство вооруженными силами и контроль над ними были сконцентрированы лишь в одной гражданской структуре, а именно, в Министерстве обороны. В Положении об Армии обороны Израиля говорилось об одной армии, включающей в себя сухопутные, морские и военно-воздушные силы, и его формулировка не оставляла сомнений в том, что все роды войск подчиняются одному единственному лицу – министру обороны. Еще до создания государства, в 1946 году, Сионистский конгресс решил, что Д. Бен-Гурион, в дополнение к обязанностям, связанным с занимаемым им постом председателя Исполнительного комитета Всемирной Сионистской организации, будет непосредственно отвечать и за все меры, предпринимаемые еврейской общиной подмандатной Палестины/Эрец-Исраэль в целях самообороны. После провозглашения независимости ни у кого не возникло сомнений в праве Д. Бен-Гуриона занять пост министра обороны.

В Израиле централизация достигла степени, не имеющей прецедента в других демократических странах. Это во многом объясняется тем, что на протяжении значительной части истории государства портфели министра обороны и премьер-министра находились в руках одного и того же человека (соответственно, Д. Бен-Гуриона, Л. Эшколя, М. Бегина, И. Рабина, Ш. Переса и Э. Барака), а также, и это еще более важно, тем, что Министерство обороны контролирует почти весь мощный военно-промышленный комплекс страны. Во многих странах индустриальная база оборонной промышленности приватизирована, тогда как в Израиле почти все предприятия ВПК находятся в собственности государства (как, например, концерны «Авиационная промышленность» и «Военная промышленность») или являются административными единицами Министерства обороны (например, Управление разработок новых видов вооружений). Министерство обороны, таким образом, является не только центральным гражданским органом управления вооруженными силами, но и целиком контролирует весь военно-промышленный комплекс страны.

Интеграция

От степени интеграции между военными и гражданскими эшелонами непосредственно зависят степени влияния каждого из них. В отсутствие интеграции оборонные функции делятся между военными и гражданскими властями, что неизбежно приводит к борьбе за власть и за сферы ответственности. Целью полной интеграции, существующей, например, в Канаде, является достижение необходимого равновесия между полномочиями военного и гражданского эшелонов под общим руководством гражданской политической власти. Интеграция в Израиле развита в гораздо меньшей мере, чем унификация и централизация, и в этом отношении еврейское государство все еще отстает от большинства западных стран.

Одним из результатов деятельности Д. Бен-Гуриона было четкое разделение полномочий и ответственности между военной и гражданской оборонными структурами, т.е. между Армией обороны Израиля и Министерством обороны. Он был глубоко убежден, что офицерский корпус должен концентрироваться на военных операциях, и что должны быть предприняты все усилия, чтобы минимизировать контакт между армией, другими государственными ведомствами и общественными организациями31. Уверенный, что само существование Израиля обусловлено высоким моральным настроем офицерского корпуса, он делал все возможное, чтобы освободить военных от деятельности, которая может привести к эрозии их моральных ценностей. (Когда в конце 1990 года разразился скандал, связанный со взятками и злоупотреблением служебным положением в высшем эшелоне военной авиации, израильская общественность и армия еще раз убедились в прозорливости и мудрости Д. Бен-Гуриона)32.

18 октября 1953 года Д. Бен-Гурион представил на рассмотрение правительства инструкции по разделению функций между армией и Министерством обороны. В соответствии с этими инструкциями армия должна была проводить боевые действия и заниматься подготовкой к ним, то есть в ее компетенции должны были быть все вопросы – как стратегические, так и тактические, относящиеся к военным операциям, а на Министерство обороны возлагалась ответственность за всю финансовую систему и инфраструктуру, включая закупки, производство, строительство и медицинскую реабилитацию солдат и офицеров, пострадавших в период службы33.

Д. Бен-Гурион создал четкую модель разделения сфер ответственности и полномочий, которая в целом остается в силе до настоящего времени. При определении роли военной и гражданской властей Ицхак Рабин использовал почти идентичную формулу, в соответствии с которой армия должна информировать Министерство обороны о своих нуждах с учетом бюджетных ограничений, а Министерство обороны должно решить, насколько эти нужды могут быть удовлетворены34. Однако в действительности все далеко не так просто. В течение ряда лет, главным образом в результате многих войн, в которых Израиль вынужден был участвовать, часть полномочий Министерства обороны перешла к армии.

Большой ошибкой Д. Бен-Гуриона было то, что он не формализовал созданную им структуру, не дав ей четкого определения ни с юридической, ни с нормативной точек зрения, и, таким образом, оставил ее открытой для интерпретации35. Подобно многим лидерам, он надеялся, что для достижения поставленных им целей будет достаточно лишь силы его личности, и действительно, до тех пор, пока Д. Бен-Гурион оставался у власти, никто не смел подвергать сомнению его авторитет. Однако уже в период временного ухода Д. Бен-Гуриона из политики в конце января 1954 года в описываемой сфере возникли значительные проблемы. Одним из главных источников конфликтов между военным и гражданским эшелонами во время короткого пребывания Пинхаса Лавона на посту министра обороны (с 26 января 1954 по 21 февраля 1955 года) был вопрос о том, кто, в конечном счете, должен принимать решение по поводу тех или иных оборонных закупок. Начальник Генерального штаба М. Даян хотел, чтобы были приобретены французские танки АМХ, в то время как П. Лавон предпочитал американские танки «Шерман». Желая добиться своего, П. Лавон сформулировал предложения по расширению полномочий министра обороны и границ министерского контроля, настаивая также на учреждении твердых правил, регламентирующих отношения между армией и Министерством обороны. Однако премьер-министр М. Шарет и позже Д. Бен-Гурион отклонили эти идеи36.

Бывший начальник Генерального штаба М. Гур утверждал, что армия никогда не сможет удовлетвориться предписаниями по поводу способов выполнения поставленных перед ней задач. Она не может примириться с тем, что ей указывают сверху, каким видом оружия пользоваться, и она хочет сама выбирать своих производителей и поставщиков, потому что ее офицеры как профессионалы и конечные пользователи разбираются в этом лучше, чем гражданские лица. С его точки зрения эта борьба являлась характерной особенностью существующего в Израиле положения дел37. На практике для Министерства обороны ведение всей профессиональной экспертизы, необходимой для огромного объема закупок с целью оснащения армии, представляет весьма серьезную проблему. Это в особенности относится к закупкам сложнейших систем, используемых в авиации и флоте. Существуя в рамках государственного бюджета и будучи сравнительно небольшой организацией, Министерство обороны вынуждено накладывать на себя ограничения как в отношении числа своих служащих, так и условий их работы. Армия же, используя и обслуживая огромное количество оборудования, может позволить себе быть гораздо более гибкой. В ее рядах служат много квалифицированных специалистов, которых она может использовать как экспертов, в особенности это относится к авиации и флоту. В результате, во многих случаях у Министерства обороны нет иной альтернативы кроме привлечения этих экспертов к участию во всех стадиях процесса военных закупок.

Кроме того, армия постепенно внедрилась в сферу оборонного экспорта, которая, с любой точки зрения, должна полностью оставаться в компетенции гражданских властей. В Министерстве обороны есть специальный отдел, ответственный за эту область, и формально именно он определяет и контролирует всю деятельность по оборонному экспорту. Однако во многих случаях разработка определенного оружия или оборонного комплекса для армии обусловлена иностранными инвестициями или экспортными заказами, поэтому армия непосредственно заинтересована в развитии экспорта. Так как лучшей рекламой израильской продукции является ее использование и одобрение постоянно воюющей израильской армией, многие фирмы и даже само Министерство обороны пользуются помощью военных в маркетинге, а также в обслуживании оборудования. Кроме того, очень велика доля участия армейских офицеров в маркетинге той военной техники, которая по тем или иным причинам не востребована вооруженными силами страны. Эта область сильно разрослась за последние годы, став важным источником доходов, необходимых для покрытия расходов по обновлению и оснащению армии теми видами вооружения, в которых она нуждается.

Растущее участие армии в таких исконно гражданских сферах как закупки и экспорт является причиной серьезных конфликтов. Давид Иври, бывший много лет генеральным директором Министерства обороны, сказал по этому вопросу следующее: «Бывают периоды, когда армия пытается вмешаться в вопросы, которые лежат вне ее компетенции, например, в политику закупок вооружения или в переговоры с иностранными фирмами. Я не хочу с этим мириться. Существует – вернее, должно существовать – четкое разделение полномочий и ответственности в отношении закупок и разработки новых систем вооружений». По утверждению Д. Иври, проникновение военных в сферы, которые должны находиться под полным гражданским контролем, происходит, главным образом, во время войны или в периоды, когда национальная безопасность находится под угрозой. В такие периоды – которые в Израиле, к сожалению, не редки – потребности армии ставятся в начале шкалы приоритетов, и ее влияние увеличивается. В периоды относительной разрядки обычно начинается движение маятника в обратном направлении, но на это может уйти много времени38.

По мнению Хаима Исраэли, который на протяжении многих лет был ближайшим помощником многих министров обороны, важную роль играют личные качества начальника Генерального штаба и генерального директора Министерства обороны. С его точки зрения, когда Д. Бен-Гурион был у власти, а Ш. Перес был генеральным директором, а позже – заместителем министра обороны, контроль над бюджетом был, в основном, в руках гражданского эшелона. Это положение дел сохранялось и в период, когда министром обороны (и премьер-министром) был Л. Эшколь, который также назначил влиятельного генерального директора (Моше Кашти) и заместителя министра, специально занимавшегося этими вопросами. Оно продолжало существовать, когда на посту министра обороны был М. Даян, который назначил бывшего начальника Генерального штаба Цви Цура помощником министра с полномочиями заместителя министра. Существенные изменения произошли, когда министром обороны стал Ш. Перес, а начальником Генерального штаба – М. Гур. Сильный и доминантный М. Гур не был уравновешен обладающим такими же качествами партнером в должности генерального директора. В результате значительная часть контроля, особенно в бюджетных вопросах, перешла от гражданского эшелона к армии. Эта же тенденция продолжалась и в первой половине 1980-х, когда пост министра обороны занимали Э. Вейцман и А. Шарон39.

По словам М. Гура, Ш. Перес в бытность министром обороны пытался расширить полномочия своего министерства. Он хотел, чтобы все предложения армии в области закупок и научных разработок, прежде, чем быть представленными министру, проходили через аппарат министерства, подобно тому, как это происходит в США. М. Гур отказался сотрудничать в этом направлении, заявив, что такая процедура превратила бы Генеральный штаб в звено пятого уровня в иерархии государственного управления. Он настаивал на том, что предложения военного руководства должны быть представлены непосредственно министру обороны, а генеральный директор и другие служащие министерства могут высказать по ним свои соображения и внести альтернативные предложения в то время, как он будет их рассматривать40. Как и следовало ожидать, М. Гур победил, и Ш. Перес отказался от этой идеи.

С назначением Давида Иври генеральным директором Министерства обороны [он занимал этот пост в 1986–1996 гг.] роль этого ведомства значительно выросла. Престиж и огромный опыт Д. Иври41, бывшего командующего военной авиацией и заместителя начальника Генерального штаба, были весьма полезны Министерству обороны. Он решил восстановить надлежащее равновесие в отношениях между военной и гражданский властями в рамках централизованной организации системы обороны и, по его словам, был «не готов позволить кому бы то ни было вмешиваться в свою сферу ответственности»42. Большую роль играло при этом то обстоятельство, что Д. Иври пользовался полным доверием двух министров обороны – Ицхака Рабина и Моше Аренса – под началом которых он работал.

По вопросу о том, на каком этапе интеграции Израиль находится в настоящее время, можно сказать, что существуют четыре функции, две из которых могут рассматриваться как прошедшие полный процесс интеграции, и две другие – как частично интегрированные43 . Первой была полностью интегрирована бюджетная функция. Финансовый советник начальника Генерального штаба, одновременно являющийся ответственным за военный бюджет, заведует довольно крупным интегрированным отделом, занимающимся всеми проблемами военного бюджета на уровне Министерства обороны, и консультирует Генеральный штаб по всем экономическим и финансовым вопросам. Этот человек обязательно должен быть военным высокого ранга. В возглавляемом им отделе работают, главным образом, военные, сделавшие успешную карьеру в армии, но также и гражданский персонал. Заместитель начальника отдела военного бюджета и руководитель одной из его четырех групп по традиции являются гражданскими лицами. Начальник отдела военного бюджета участвует на постоянной основе в заседаниях Генерального штаба и в форуме руководства Министерства обороны под председательством генерального директора; назначение на этот пост должно быть утверждено как генеральным директором Министерства обороны, так и начальником Генерального штаба44.

Существует согласие по поводу того, что объединение функций руководителя отдела военного бюджета и финансового советника Генерального штаба в одном лице облегчает координацию и кооперацию между военной и гражданской компонентами системы обороны. Однако мнения в вопросе о том, насколько целесообразно отдавать эту должность военному, расходятся. Почти во всех демократических странах определением параметров военного бюджета занимаются гражданские органы власти. Тем не менее, любая попытка учредить такой порядок в Израиле, пусть хотя бы на ротационной основе, несомненно вызвала бы сильную оппозицию со стороны Генерального штаба45. Военное руководство настаивает на том, что только военный высокого ранга может адекватно понять сложность проблем, связанных с армией, и найти их наилучшее решение. Кроме того, оно считает, что военные специалисты лучше разбираются в экономических вопросах, связанных с обороной.

В действительности доминантное положение армии в отношении этой важной функции является для нее прежде всего средством для сохранения своего привилегированного положения и сильного влияния в сферах, которые в большинстве других стран находятся за пределами ответственности военного руководства. Бригадный генерал в отставке Реувен Хершко, бывший начальником отдела военного бюджета в 1983–1989 гг., открыто признал, что армия чрезвычайно заинтересована в сохранении существующего порядка, так как он дает ей возможность «оказывать на бюджет весьма сильное, если не решающее влияние»46. По словам Д. Иври, с его точки зрения тот факт, что начальник отдела военного бюджета служит в армии и напрямую зависит от начальника Генерального штаба, имеет негативный эффект. Д. Иври упомянул, что во многих случаях руководитель отдела военного бюджета приходил к нему как финансовый «лоббист» Генерального штаба47. Чтобы скомпенсировать влияние армии, Министерство обороны учредило в начале 1970-х гг. отдельную должность экономического советника. Этот пост занимает гражданское лицо, подотчетное генеральному директору министерства. Экономический советник возглавляет небольшой отдел (в 1990 году в нем работали двенадцать экономистов)48. Однако, хотя эта независимая от армии группа специалистов для решения экономических и финансовых вопросов дает генеральному директору возможность обосновывать свои сомнения в правильности некоторых оценок и выводов военных, она далеко не является эффективным противовесом к значительно более крупному и мощному отделу, возглавляемому финансовым советником начальника Генерального штаба, ответственным за военный бюджет.

Второй полностью интегрированной функцией являются научные разработки. Ее интеграция имеет длинную историю. В прошлом Генеральный штаб и его оперативный отдел включали в себя сектор по разработке новых видов вооружений. В тот же период Министерство обороны имело в своем составе сравнительно большое научное бюро. К 1971 году между этими двумя учреждениями возникли серьезные конфликты. В результате детального изучения этого вопроса начальник Генерального штаба Давид Элазар и помощник министра обороны Цви Цур предложили министру обороны Моше Даяну нетривиальное решение – объединить конкурирующие отделы, учредив научно-исследовательское бюро под руководством военного высокого ранга (в чине бригадного генерала), который был бы подотчетен и начальнику Генерального штаба, и генеральному директору Министерства обороны. М. Даян согласился, но при этом сохранил при министерстве небольшое бюро под руководством главного ученого.

Получив в 1981 году пост министра обороны, Ариэль Шарон начал амбициозную программу крупномасштабной интеграции гражданских и военных компонентов оборонного истеблишмента49. Если бы он преуспел в этом, то сегодня организация обороны в Израиле была бы гораздо более прогрессивной. А. Шарон предложил объединить научно-исследовательскую часть, департамент Министерства обороны по закупкам и основные сектора отдела снабжения армии, находящиеся в ведении Генерального штаба, в один большой интегрированный отдел, который занимался бы всеми аспектами, относящимися к оснащению армии, включая научные исследования и производство и закупки необходимого вооружения. Реализация плана была отложена из-за острых разногласий по поводу того, кто будет руководить отделом: военнослужащий или гражданское лицо. Затем было решено, что эта должность подлежит ротации, и ее будут попеременно занимать представители армии и гражданской власти – однако возникли споры о том, кто же первый будет назначен на этот пост. В итоге А. Шарон сдался, и план создания масштабного объединенного департамента был сильно «урезан», в результате чего был создан только расширенный научно-исследовательский отдел, который должен был работать под руководством гражданского лица, подотчетного и начальнику Генерального штаба, и генеральному директору Министерства обороны; этот же человек одновременно должен был быть научным советником министра обороны.

Этот интегрированный научно-исследовательский отдел50 функционирует весьма успешно. В нем работают и военные, и гражданские лица. Сектор, занимающийся научными исследованиями, возглавляет бригадный генерал, а сектор инфраструктуры работает под руководством гражданского лица, как и третий сектор, занимающийся контрактными соглашениями. Начальник отдела является членом как Генерального штаба, так и форума руководителей Министерства обороны.

По словам Узи Илема, занимавшего эту должность, существование отдела способствует сокращению процесса принятия решений, облегчению координации, исключению ненужного дублирования функций и улучшению связи между различными звеньями в генштабе и Министерстве обороны51. В научно-исследовательском отделе достигнута даже большая степень интеграции, чем в отделе, возглавляемом финансовым советником, ответственным за бюджет. Финансовый советник подотчетен как начальнику Генерального штаба, так и генеральному директору Министерства обороны, при этом перед каждым из них он отвечает за различные области: перед генеральным директором – за бюджет, а перед начальником Генерального штаба – за даваемые им рекомендации. В отличие от него, начальник интегрированного научно-исследовательского отдела отвечает за деятельность этого подразделения в целом как перед начальником Генерального штаба, так и перед генеральным директором Министерства обороны. В то же время он несет ответственность непосредственно перед министром обороны как главный советник по науке.

Две области, в которых достигнута частичная интеграция, отражают одну из центральных проблем организации обороны в Израиле, а именно, отсутствие персонала, находящегося в непосредственном подчинении министра обороны. У него есть маленькое бюро, где работают несколько помощников и советников, но он не располагает сколько-нибудь значительными службами планирования и анализа. В областях, относящихся к сфере ответственности Министерства обороны, таких как финансы, закупки, научные исследования, администрирование, оборонная промышленность и инфраструктура, оборонный экспорт и экономика, министр может воспользоваться гражданским аппаратом своего ведомства. Однако в ключевых областях системы обороны, а именно в сферах разведки и стратегического планирования, в которые Министерство обороны не вовлечено (в отличие от оборонных ведомств во многих других странах), министр не располагает независимыми средствами контроля деятельности военных и ее результатов и вынужден полностью доверяться им. В течение ряда лет делались попытки решения этой структурной и организационной дилеммы, однако до настоящего времени они оставались безуспешными.

В Великобритании, Канаде, США и многих других странах существует прочная связь между гражданской властью и военной разведкой, тогда как в Израиле Министерство обороны практически никак не контролирует эту сферу52. В качестве компенсации за этот пробел в полномочиях гражданской власти руководитель военной разведки подчинен не только начальнику Генерального штаба, но также, до некоторой степени, и министру обороны.

Руководитель военной разведки не только отчитывается непосредственно перед министром обороны, но и нередко выступает на заседаниях правительства и Комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне. Известно, что Ицхак Шамир, будучи премьер-министром, как минимум раз в месяц встречался с руководителем военной разведки; также поступал и Ицхак Рабин53. Моше Аренс, трижды занимавший пост министра обороны, был убежден, что руководитель военной разведки должен подчиняться не только начальнику Генерального штаба, но и министру обороны и премьер-министру. Он утверждал, что, будучи министром обороны, ни разу не почувствовал, что у руководителя военной разведки есть сомнения в том, что представление независимых прогнозов премьер-министру и кабинету является не только его правом, но и профессиональной обязанностью, вне зависимости от отношения к этому начальника Генерального штаба и министра обороны54.

Однако подобный подход разделяли не все. Так, Моше Леви, бывший начальником Генерального штаба в 1983–1987 гг., считал, что контакты руководителя военной разведки с министром обороны и премьер-министром должны происходить через начальника Генерального штаба. «Разумеется, руководитель военной разведки может, когда сочтет нужным, представить министру и кабинету свою независимую точку зрения, но это никак не связано с концепцией двойного подчинения», – утверждал М. Леви55.

Ситуация в отношении стратегического планирования является гораздо более сложной. Вероятно, именно в этой сфере больше, чем в остальных, проявляется проблематичность отношений между военной и гражданской властями. До 1969 года в Израиле вообще не было структуры, занимавшейся стратегическим планированием, хотя в оперативном отделе Генерального штаба и существовал небольшой сектор планирования56. В 1969 году М. Даян решил учредить при Министерстве обороны гражданский отдел стратегического планирования. Армия употребила все доступные ей возможности лоббирования и давления на М. Даяна, чтобы помешать его намерению и заставить его передать стратегическое планирование исключительно в ведение Генерального штаба. В результате в первых числах ноября 1973 года, немедленно после Войны Судного дня, в Генеральном штабе был создан большой отдел планирования. Его первым руководителем стал генерал Авраам (Абраша) Тамир, остававшийся на этом посту более пяти лет, до самого конца 1978 года57. Сразу же после своего учреждения отдел начал приобретать значительное влияние, в первую очередь потому, что в это же время в связи с окончанием войны начались интенсивные переговоры между Израилем и соседними странами, результатом которых стал мирный договор между Израилем и Египтом. Начальник Генерального штаба поручил новому отделу планирования подготовку израильских предложений по возможным шагам, имевшим не только военное, но и политическое значение. В отсутствие в составе Министерства обороны и канцелярии премьер-министра какого-либо гражданского института, выполняющего эту функцию, армия взяла на себя полный контроль над процессом стратегического планирования58.

Зная об этой аномалии, Ш. Перес, будучи министром обороны, в 1975 году убедил военное руководство преобразовать армейский отдел планирования в структуру, относящуюся как к армии, так и к Министерству обороны. Хотя к этому отделу и перешли некоторые «гражданские» функции Министерства обороны, по сути, он остался сугубо военным учреждением, руководитель которого был подчинен и начальнику Генерального штаба, и министру обороны. Такое положение дел стало причиной серьезных конфликтов между начальником Генерального штаба и министром обороны, в которые оказался вовлеченным и А. Тамир.

В 1979 году тогдашний министр обороны Эзер Вейцман решил выправить эту ситуацию. Он снова передал отдел планирования в Генеральный штаб, назначив его начальником военного – генерала Натана Шарони. А. Тамира он назначил своим личным советником по вопросам стратегии и национальной безопасности, поставив его во главе небольшой группы сотрудников. Сменивший Э. Вейцмана Ариэль Шарон расширил эту группу, превратив ее в довольно большой отдел. А. Шарон стал первым министром обороны, имевшим в своем подчинении значительный по численности коллектив, занимавшийся вопросами стратегического планирования. Был период, когда в нем работало более двадцати военных, среди которых были генерал, бригадный генерал и семь полковников. Генеральный штаб, однако, враждебно относился к этому отделу, видя в нем непрошенного конкурента. В результате, одним из первых решений, принятых Моше Аренсом на посту министра обороны в 1983 году, было решение об упразднении отдела национальной безопасности и восстановлении прежнего порядка, при котором руководитель армейского отдела планирования подчинялся также министру обороны. Представляется, что вовлеченность сотрудников отдела в планирование неудачной первой Ливанской войны сыграла немалую роль в его последующем роспуске.

Существуют разные мнения по поводу такой организации планирования. Одни считают, что подчинение отдела планирования министру обороны является скорее желаемым, чем действительным. Сам отдел остается чисто военным учреждением, функционируя как неотъемлемая часть Генерального штаба под руководством и контролем его начальника59. Генерал Моше Леви даже заявил, что не слышал о том, что отдел планирования является интегрированным до тех пор, пока он, возглавив Генеральный штаб, не принял командование над ним60. Ныне покойный Ицхак Рабин высказал мнение, что проблема заключается в том, что – в отличие от отдела научных исследований и отдела военного бюджета – отдел планирования не подчинен генеральному директору Министерства обороны. Генеральному директору подчиняется только один сектор отдела, занимающийся военно-стратегическим сотрудничеством с США61. Однако справедливости ради нужно сказать, что этот сектор был подчинен генеральному директору Министерства обороны лишь потому, что оба руководителя «параллельной» американской группы, и со стороны Государственного департамента, и со стороны Пентагона, являются гражданскими лицами62.

Очередной этап развития стратегического планирования в Израиле начался в 1990 году. Через несколько месяцев после своего повторного вступления в должность министра обороны Моше Аренс объявил о создании в своей канцелярии маленькой консультативной группы по планированию. Этот ход, удививший всех, включая начальника Генерального штаба, был воспринят как явная попытка М. Аренса создать средство для независимого контроля за деятельностью армии. Хотя М. Аренс утверждал, что эта группа не была задумана как «возвращение» ранее ликвидированного отдела национальной безопасности, многие увидели в ней именно его «уменьшенную копию». Однако в 1991 году, с назначением нового начальника Генерального штаба [им стал Эхуд Барак] и нового руководителя отдела планирования [им стал Амрам Мицна] М. Аренс отложил свой план создания обособленного подразделения по вопросам стратегии в канцелярии министра обороны. Вместо этого он договорился с Эхудом Бараком о том, что отдел планирования будет признан интегрированной структурой, подчиненной как армии, так и Министерству обороны, с руководителем63, подотчетным и начальнику Генерального штаба, и генеральному директору Министерства обороны. Очевидно, это было сделано с мыслью о том, что если начальник этого отдела будет подчинен генеральному директору, степень участия гражданской власти в стратегическом планировании существенно возрастет.

В Израиле существуют еще две службы, относящиеся к армии: служба военной юстиции и пресс-секретариат. Армия каждой страны имеет систему военного судопроизводства (в ее ведении находится организация военных судов, прокуратуры, адвокатуры и т.д.), однако, структура военной юстиции в Израиле имеет и свои особенности. В частности, критике подвергается тот факт, что в израильской армии адвокатура подчинена главному военному прокурору, а не является независимой структурой64. Еще одной особенностью является факт существования в военной прокуратуре двух отделов: один из них занимается вопросами, связанными с международным правом и юридическим обеспечением деятельности израильских сил на контролируемых территориях, а другой – собственно израильским законодательством, касающемся деятельности армии. В случае, если министр обороны хочет уволить офицера высокого ранга, он должен считаться и с мнением юридического советника Министерства обороны, и с заключением Главной военной прокуратуры. То же самое происходит при подготовке инструкций, регламентирующих отношения между министром обороны и начальником Генерального штаба. Сам факт, что такой документ выпускается Главной военной прокуратурой, а не юридическим советником Министерства обороны, является яркой демонстрацией руководящей роли армейских (а не гражданских) структур в сфере национальной безопасности. Теми же словами можно охарактеризовать явление, немыслимое в других демократических странах, а именно, выступление одетого в военную форму офицера израильской армии из отдела законодательства и юридических консультаций Главной военной прокуратуры на заседании Комиссии Кнессета по вопросам конституции, законодательства и права с целью ознакомить ее с мнением военных о законах, относящихся к функционированию кабинета (например, о создании узаконенной межминистерской комиссии по оборонным вопросам с постоянным членством). Довольно трудно понять, почему армии нужен собственный отдел, занимающийся законодательством. Конечно же, законодательная деятельность не является составной частью военных операций.

Эта ситуация повторяется и в сфере контактов со средствами массовой информации. Йорам Пери справедливо утверждал, что в демократических странах предпочтительно, чтобы информация об оборонной политике сообщалась гражданскими лицами65. Понятно, что свободу и независимость прессы в Израиле никто не отрицает, и, тем не менее, в армии существует внушительная по своим масштабам пресс-служба, структурно состоящая из семи отделов [данные на конец 2005 года], в которых работают десятки офицеров, солдат и гражданских лиц. У министра обороны есть свой советник по связям с прессой, но он занимается почти исключительно личными контактами министра как лица, относящегося к высшему политическому эшелону. Министерство обороны также имеет пресс-секретаря, но его полномочия и объем работы несопоставимы с размахом деятельности пресс-службы армии в сфере печатных и электронных СМИ, включая радио, документальное кино и Интернет. Разумеется, министр обороны может издавать инструкции по поводу тех или иных вопросов, касающихся взаимодействия со СМИ, точно так же, как он имеет право регламентировать другие сферы деятельности армии, однако, на практике все контакты журналистов (как израильских, так и иностранных) с армией осуществляются через пресс-службу армии, руководитель которой подчиняется начальнику оперативного отдела Генерального штаба. Очевидно, что в этой области интеграция между армейской структурой и «параллельной» ей структурой в Министерстве обороны практически отсутствует.

Военная цензура также является примером аномальных явлений в сфере отношений между военной и гражданской властями. Уложения об обороне (чрезвычайные ситуации), введенные британскими мандатными властями в Палестине/Эрец-Исраэль в 1945 году и продолжающие действовать в Израиле и в настоящее время, дают правительству широкие полномочия относительно введения цензуры на средства массовой информации из соображений безопасности. После создания государства Д. Бен-Гурион достиг с редакторами крупнейших израильских газет соглашения о сотрудничестве между ними и военной цензурой66. Оно заключалось в том, что правительство не будет следить за соблюдением вышеупомянутых инструкций крупными газетами, но их редакторы сами обязуются передавать военному цензору на предварительную проверку все материалы по вопросам обороны и национальной безопасности. Цензура прессы является примером прямого участия армии во внутренних делах страны и при определенных обстоятельствах даже может повлиять на политические процессы. Поэтому целесообразно, чтобы в системе организации обороны эта функция находилась в руках гражданских властей. Однако на практике военная цензура является частью армии и не подотчетна Министерству обороны.

1 Перевод выполнен по изданию: Yehuda Ben Meir, Civil–Military Relations in Israel (New-York: Columbia University Press, 1995), pp. 76–99, сноски на стр. 209–212. Перевела с английского Нелли Хеймец.

2 Ewen Broadbent, «The Military and Government: From MacMillan to Heseltine» // Royal United Services Institute Defense Studies Series (London: Macmillan, 1988), p. 3.

3 Martin Edmonds, Armed Services and Society (Boulder: Westview Press, 1990)pp. 171–172

4 Ewen Broadbent, «The Military and Government», p. 3.

5 John Lovell, «Civil-Military Relations: Traditional and Modern Concept Reapprisal», in: Charles L. Cochran (ed.), Civil-Military Relations: Changing Concepts in the Seventies (New York: Free Press, 1974), p. 12.

6 Анализ развития британской системы гражданского контроля над армией см. также в книге: John Sweetman (ed.), Sword and Mace (London: Brassey, 1986), глава 2.

7 Martin Edmonds, Armed Services and Society, p. 173.

8 Великобритания и Германия учредили военную авиацию как третий независимый род войск в первые годы после Первой мировой войны. В США военная авиация появилась как обособленный род войск лишь после Второй мировой войны.

9 Martin Edmonds, Armed Services and Society, p. 172.

10 Учрежденный в 1903 г. в качестве первой постоянной комиссии британского кабинета, межминистерский комитет обороны был задуман как консультативный орган. Он работает под председательством премьер-министра и имеет собственный административный аппарат.

11 Samuel P. Huntington, The Soldier and the State (New York: Vintage Books, Random House, 1957), pp. 317–319; U.S. Senate Committee on Armed Services, Defense Organization: The Need for Change (staff report) (Washington, 1985), p. 139.

12 О ситуации в этой сфере в Канаде и в Израиле см.: Robert J. Art, «Introduction: Pentagon Reform in Comparative and Historical Perspectives», in R.J. Art, V. Davis and S.P. Huntington (eds.), Reorganizing America’s Defense (Washington: Pergamon-Brassey’s, 1985), pp. xvii–xxii.

13 Примеров такого дублирования – множество, в том числе и в руководстве армии США. Так, один из исследователей пришел к выводу о существовании в Пентагоне девяти (!) конкурирующих друг с другом штабов и отделов; см.: Trevor Dupuy, «Civilian Control and Military Professionalism: A Systematic Problem» // Strategic Review, vol. 8, no. 1 (1980), p. 41.

14 См.: W. Harriet Critchley, «Changes in Canada’s Organization for Defense: 1963–1983», in: R.J. Art, V. Davis and S.P. Huntington (eds.), Reorganizing America’s Defense, pp. 145–148.

15 Хотя формально верховным главнокомандующим вооруженными силами Великобритании является королева, ответственность за подготовку страны к войне и за состояние вооруженных сил несут премьер-министр и кабинет министров в целом. В составе правительства формируется межминистерский Комитет обороны (Ministerial Committee of Imperial Defense, позднее переименованный в Defense and Overseas Policy Committee), который осуществляет высшее руководство вооруженными силами Великобритании (прим. научного редактора).

16 См.: Yehuda Ben Meir, National Security Decision Making (Tel-Aviv: Jaffee Center for Strategic Studies, 1980), pp. 36–38, 53–59, 61–64.

17 Превосходный обзор структурных аспектов организации обороны в Израиле и роли в ней гражданских и военных властей представлен в статье: Aharon Yariv, «Military Organization and Policymaking in Israel», in: R.J. Art, V. Davis and S.P. Huntington (eds.), Reorganizing America’s Defense, pp. 108–129.

18 Aharon Yariv, «Military Organization and Policymaking in Israel», p. 116.

19 Об этом говорил в интервью автору настоящей книги бывший начальник Генерального штаба ЦАХАЛа Моше Леви.

20 «Как то и приличествует «мозгу армии», Генеральный штаб до [Первой] мировой войны являлся вдохновителем всей военной системы того или иного государства. Влияние его во всех армиях было почти неограничено, и перед словами «Генеральный штаб» останавливалась с почтением не одна седая, убеленная опытом голова, боязливо поднималась и на первых же строках обрывалась рука критика», – отмечал Б.М. Шапошников во введении к книге «Мозг армии» (Москва: Воениздат, 1927) (прим. научного редактора).

21 Aharon Yariv, «Military Organization and Policymaking in Israel», p. 112–114

22 Генерал Дан Халуц родился в 1948 г. в Тель-Авиве. Свою военную карьеру Д. Халуц начал в 1966 г. в качестве слушателя военно-воздушных курсов ЦАХАЛа. После завершения учебы в 1968 г. в качестве военного пилота принимал участие в военных действиях против Египта, получивших название Войны на истощение. В 1973 г. демобилизовался из ЦАХАЛа и поступил в университет, где проучился до начала Войны Судного дня. В течение этой войны Д. Халуц в качестве пилота «Фантома» совершил 43 боевых вылета, во время которых им было сбито три боевых самолета противника. В 1978 г. Д. Халуц вновь демобилизовался из армии, однако через четыре года вновь вернулся в ВВС. В 1984 г. был назначен командиром эскадрильи «Фантомов», в 1986 г. – начальником консультативно-оперативного отдела американо-израильского проекта по созданию самолета «Лави». С 1991 по 2004 гг. Д. Халуц занимал командные должности в ВВС Израиля – от командира военно-воздушной базы Хацор до командующего ВВС. В 2004 г. был назначен заместителем начальника Генерального штаба ЦАХАЛа, а год спустя возглавил генштаб (прим. научного редактора).

23 Aharon Yariv, «Military Organization and Policymaking in Israel», p. 115.

24 Из интервью автора с ныне покойным Мордехаем Гуром.

25 Moshe Lissak, «Paradoxes of Israeli Civil–Military Relations» // Journal of Strategic Studies, vol. 6, no.3 (1983), p. 3.

26 Джордж Маршалл в августе 1938 г. был назначен директором отдела оперативного планирования генштаба армии США, а в ноябре 1938 г. сначала стал заместителем, а затем исполняющим обязанности начальника Генарального штаба. 1 сентября 1939 г. Дж. Маршалл был утвержден в этой должности и оставался во главе штаба армии США на протяжении всей Второй мировой войны. Рассматривался как один из наиболее вероятных кандидатов на пост главнокомандующего силами союзников в Европе, однако по настоянию президента Ф.Д. Рузвельта предпочтение было отдано генералу Д. Эйзенхауэру. 18 ноября 1945 г. вышел в отставку. В 1947–1949 гг. – Государственный секретарь США; принимал деятельное участие в разработке программы американской помощи западноевропейским государствам, названной по его имени «планом Маршалла» (за этот план в 1953 г. стал лауреатом Нобелевской премии мира), который предусматривал оказание финансовой помощи разоренной войной Европе (в первый год действия плана европейским странам было предоставлено 5 миллиардов 300 миллионов долларов). В 1950–1951 гг. – министр обороны США. После вступления США во вторую мировую войну в декабре 1941 г. происходит стремительное возвышение Дуайта Эйзенхауэра от руководящих постов в отделе оперативного планирования в Генеральном штабе армии США до командующего англо-американскими силами в стратегическом наступлении западных союзников в Северной Африке, Сицилии и Италии (ноябрь 1942 – октябрь 1943 гг.). После того, как на Тегеранской конференции (28 ноября – 1 декабря 1943 г.) было принято окончательное решение об открытии второго фронта, Д. Эйзенхауэр стал главнокомандующим экспедиционными силами в Западной Европе. В 1945 г. – командующий оккупационными войсками США в Германии, в 1945–1948 гг. – начальник штаба армии США, в 1950–1952 гг. – верховный главнокомандующий вооруженными силами НАТО в Европе. В 1953–1961 гг. – президент США; см.: С. Амброз, Эйзенхауэр. Солдат и президент (перевод с английского, Москва, 1993); Д. Эйзенхауэр, Крестовый поход в Европу (Москва: Воениздат, 1980; переиздание без купюр: Смоленск: издательство «Русич», 2000) (прим. научного редактора).

27 Aharon Yariv, «Military Organization and Policymaking in Israel», pp. 111–112.

28 С 1978 по 1983 гг. этот пост занимал Рафаэль Эйтан (1929–2004).

29 «Структура ЦАХАЛа». Информация пресс-службы ЦАХАЛа от 28 апреля 2004 г. (прим. научного редактора).

30 По состоянию на конец 2005 г. Генеральный штаб ЦАХАЛа насчитывал 25 человек (прим. научного редактора).

31 Amos Perlmutter, Military and Politics in Israel (London: Frank Cass 1969), p. 80.

32 Речь идет о скандале, связанном с судом над бригадным генералом Рами Дотаном, бывшим с 1979 г. руководителем отдела закупок военно-воздушных сил Израиля. Он был арестован в конце октября 1990 г. и в ходе следствия признался, что на протяжении многих лет получал взятки от одной из американских компаний за то, что принимал решения о приобретении именно ее продукции. Р. Дотан был приговорен к тринадцатилетнему тюремному заключению; освобожден в связи с резким ухудшением состояния здоровья в октябре 2002 г. (прим. научного редактора).

33 Yoram Peri, Between Battles and Ballots: Israeli Military in Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1983), pp. 197–198, а также интервью автора с многолетним помощником министра обороны Хаимом Исраэли.

34 Из интервью автора с ныне покойным Ицхаком Рабиным.

35 Moshe Lissak, «Paradoxes of Israeli Civil–Military Relations», pp. 3–4

36 Amos Perlmutter, Military and Politics in Israel, pp. 89–91.

37 Из интервью автора с ныне покойным Мордехаем Гуром.

38 См.: интервью с Давидом Иври в еженедельном приложении к газете Едиот ахронот от 29 апреля 1990 г., стр. 4 [на иврите].

39 Из интервью автора с Хаимом Исраэли.

40 Из интервью автора с ныне покойным Мордехаем Гуром.

41 Давид Иври родился в Тель-Авиве в 1934 г. С 1952 г. служил в ВВС, в октябре 1977 – декабре 1982 гг. возглавлял военно-воздушные силы страны. В 1983 г. был назначен заместителем начальника Генерального штаба, в 1985 г. стал председателем совета директоров предприятий Авиационной промышленности. В 1986 г. был назначен генеральным директором Министерства обороны; на этом посту оставался десять лет, впоследствии работал помощником министра обороны по вопросам стратегии. В 2000–2002 гг. – посол Израиля в США. Его сын Гиль Иври – летчик израильских ВВС – погиб в ходе одного из учебных полетов в 1988 г. (прим. научного редактора).

42 Из интервью автора с Давидом Иври.

43 Приведенный ниже анализ базируется на интервью автора с Давидом Иври, Менди Мироном, Хаимом Исраэли, Зеэвом Шиффом, Узи Илемом, ныне покойным Ицхаком Рабиным и Моше Аренсом.

44 Первым пост финансового советника начальника Генерального штаба занял 7 декабря 1948 г. К. Соломон, однако до 1954 г. в Министерстве обороны существовали обособленные структуры, занимающиеся военным бюджетом. Объединение произошло в 1954 г., когда М. Кашти, ставший впоследствии генеральным директором Министерства обороны, был утвержден финансовым советником начальника Генерального штаба и одновременно с этим – руководителем отдела военного бюджета в Министерстве обороны. В настоящее время (конец 2005 г.) этот пост занимает бригадный генерал Моше Липель (прим. научного редактора).

45 Факт состоит в том, что с 1954 по 2005 гг. эту должность последовательно занимали тринадцать человек (включая нынешнего руководителя отдела военного бюджета), и все они были офицерами действующей армии (прим. научного редактора).

46 Интервью с Р. Хершко было опубликовано в армейском журнале Ба’махане 5 апреля 1989 г., стр. 16 [на иврите].

47 Из интервью автора с Давидом Иври.

48 Интервью с экономическим советником Имри Товом было опубликовано в финансово-экономическом приложении к газете Маарив 12 июня 1990 г., стр. 12–14 [на иврите].

49 Из интервью автора с Узи Илемом и Авраамом Тамиром.

50 В настоящее время он называется Департамент по исследовательской работе, созданию новых видов вооружений и технологической инфраструктуре, а его руководителем (по состоянию на конец 2005 г.) является бригадный генерал (в отставке) Шмуэль Керен (прим. научного редактора).

51 Из интервью автора с Узи Илемом.

52 Из интервью автора с Давидом Иври.

53 Из интервью автора с Зеэвом Шиффом и Хаимом Исраэли.

54 Из интервью автора с Моше Аренсом.

55 Из интервью автора с Моше Леви.

56 Излагаемая в настоящей работе история отдела стратегического планирования в Израиле в большой степени основана на интервью с Авраамом Тамиром, который на протяжении многих лет возглавлял отдел планирования в Генеральном штабе, а в 1980-е гг. последовательно занимал посты генерального директора Министерства главы правительства и генерального директора Министерства иностранных дел.

57 С тех пор сменилось двенадцать руководителей отдела планирования, причем некоторые из них, покинув этот пост, занимали ведущее положение в армии и в гражданских органах власти. В частности, в 1982–1983 гг. этот отдел возглавлял Эхуд Барак, впоследствии ставший премьер-министром Израиля; в 1987–1991 гг. – Дани Ятом, впоследствии – глава «Моссада» и член Кнессета; в 1996–1997 гг. – Шауль Мофаз, впоследствии – министр обороны. Ныне (по состоянию на конец 2005 г.) отдел планирования возглавляет генерал Ицхак Харель (прим. научного редактора).

58 В марте 1999 г., в период пребывания Б. Нетаниягу на посту премьер-министра Израиля, был создан подчиненный главе правительства Совет по национальной безопасности, занимающийся именно вопросами стратегического планирования. Совет последовательно возглавляли Давид Иври, Эфраим Халеви, Узи Даян и Гиора Айленд. В мае 2006 г. новым главой совета был утвержден бывший заместитель главы «Моссада» Илан Мизрахи, при этом сам совет был переподчинен главе аппарата Министерства главы правительства Йораму Турбовичу, что было воспринято экспертами как признак некоторого снижения статуса этой организации (прим. научного редактора).

59 Из интервью автора с Узи Илемом и Давидом Иври.

60 Из интервью автора с Моше Леви.

61 Из интервью автора с ныне покойным Ицхаком Рабиным и Моше Аренсом.

62 Из интервью автора с Давидом Иври.

63 Газета Маарив, 26 октября 1990 г., ежедневное приложение, стр. 5 [на иврите]

64 В частности, нынешний главный военный прокурор бригадный генерал Авихай Мендельблит до своего назначения на этот пост в 2000–2003 гг. возглавлял армейскую адвокатуру, причем в этом качестве он был подчинен своему предшественнику на посту главы армейской прокуратуры (прим. научного редактора).

65 Yoram Peri, Between Battles and Ballots, p. 195.

66 Это соглашение было впервые подписано в декабре 1949 г. и с тех пор неоднократно продлевалось в измененных редакциях: в мае 1951 г., в июле 1966 г. и в 1996 г. (прим. научного редактора).