Том второй. Глава IV

Гражданский контроль над армией и секретными службами1

Менахем Хофнунг

Понятие гражданского контроля

Вопрос о гражданском контроле над армией и органами государственной безопасности включает различные аспекты, которые относятся к Израилю в той же мере, что и к другим странам. Каждое демократическое государство сталкивается с дилеммой сохранения равновесия между двумя целями: как реализовать право граждан на информацию, с одной стороны, и при этом не нанести урона государственной безопасности, информируя общественность обо всех планах, секретных объектах, персонале секретных служб и соответствующих операциях, с другой.

Полная секретность подрывает основы демократического правления, при котором основные решения должны приниматься правительством, избранным демократическим путем, в ходе открытых, подконтрольных общественности официальных процедур. Однако требование безусловного подчинения общественному контролю накладывает чрезвычайно жесткие ограничения на оперативную способность армии. В Израиле, где государственная безопасность – это оборона страны как независимого государства и защита ее населения в условиях спорности границ, остро встает вопрос о том, как обеспечить такое положение дел, при котором секретные службы могут выполнять возложенные на них функции, не выходя за пределы своих полномочий. При этом следует принять во внимание наличие общественного согласия относительно того, что для предотвращения раскрытия государственных тайн секретность, тем не менее, необходима. Таким образом, возникают следующие вопросы: кто принимает решения по проблемам безопасности, какими целями он при этом руководствуется? кто знает об этих решениях? какие методы используются для обеспечения гражданского контроля над системой государственной безопасности?

В своей книге «Troubles in Utopia», охватывающей широкий круг вопросов, Д. Горовиц и М. Лиссак доказывают, что главная проблема национальной безопасности в Израиле – нахождение пути адаптации модели отношений между гражданской и военной властями к условиям продолжительного конфликта. Эта задача включает два аспекта:

Во-первых, обеспечение сферы национальной безопасности оптимальным количеством людских и материальных ресурсов, при сохранении демократической формы правления.

Во-вторых, создание системы гражданского контроля над армией, эффективной при длительном чрезвычайном положении, когда при относительном затишье конфликта время от времени происходят ограниченные столкновения, а также периодически разражаются полномасштабные войны, в ходе которых на страну оказывается международное политическое давление2.

Работа Д. Горовица и М. Лиссака посвящена в основном гражданскому контролю над армией. Концепция гражданского контроля над системой национальной безопасности в целом гораздо шире, так как к этой системе относятся как армия, так и не входящие в военный сектор компоненты. Многие ошибочно полагают, что термин «гражданский контроль» означает подчинение гражданской власти. Однако последнее возможно и без реального гражданского контроля. Различие между этими двумя понятиями состоит в том, что подчинение гражданской власти может означать подчинение конкретному руководителю или выбранному правительству, в то время как идея гражданского контроля предполагает проведение инспекций и взаимодействие с людьми, не входящими в правительство, для достижения определенных целей. К таким целям относится, например, предотвращение оскорбления официальных властей, завоевание доверия общественности, сотрудничество с оппозицией и группами вне истеблишмента, повышение эффективности и сокращение расходов. В настоящей работе анализируется практика реализации гражданского контроля в израильской системе правления.

Правительство

В Израиле отношения между военными и гражданскими властями в течение многих лет не были четко урегулированы. В армии нет должности главнокомандующего (в отличие, например, от США). Согласно Положению об Армии обороны Израиля от 1948 года3, она является единственной законной армией в стране. Такая формулировка имела целью лишить подпольные организации, сформировавшиеся до провозглашения независимости государства, какой бы то ни было правовой основы или общественной легитимации, на случай если они попытаются проводить независимые военные операции4. Однако ни Положение об Армии обороны Израиля, ни другие законодательные акты не содержат исчерпывающего описания должностной иерархии и полномочий лиц, занимающихся проблемами национальной безопасности. Система гражданского контроля была организована на основе устных соглашений, достигнутых в результате переговоров между политиками высшего эшелона, а процедуры его осуществления были выработаны с годами руководителями Министерства обороны5.

Однако не все вопросы, связанные с национальной безопасностью, находятся в ведении Министерства обороны и армии. Два чрезвычайно важных аспекта – развитие ядерного потенциала и деятельность секретных служб – относятся к сфере ответственности лично премьер-министра6. Доктрина обороны, требовавшая от военных профессиональных знаний, позволяющих им использовать для обороны государства конвенциональное оружие, и предписывавшая прибегать к ядерному оружию только в случае крайней необходимости, предотвращала участие армии в развитии ядерного потенциала7.

Контроль над армией

В Израиле принцип повиновения демократически избранной власти практически не нарушается, однако методы его обеспечения вызывали и продолжают вызывать споры. Положение об Армии обороны Израиля от 1948 года устанавливает главенство гражданской власти над военной. Согласно этому документу, каждый гражданин, служащий в израильской армии, обязан принести присягу на верность Государству Израиль, его конституции и законным властям (параграф 3). Однако данный приказ, определяя Армию обороны Израиля как единственную законную армию в стране, в то же время ничего не говорит о природе отношений между политическим и военным истеблишментом. Право вмешательства в дела армии предоставлено министру обороны другими законами. 8

Отсутствие должности главнокомандующего армией и четкого распределения полномочий между премьер-министром, министром обороны и начальником Генерального штаба позволяет Генеральному штабу армии оказывать существенное влияние на решения кабинета. Бывший премьер-министр Моше Шарет описывает в своем дневнике, как, несмотря на его возражения, Генеральный штаб и его начальник Моше Даян инициировали и проводили секретные операции и так называемые «операции возмездия» на территории арабских стран в 1950-е годы9. Через десять лет, когда М. Даян был уже министром обороны, он представлял правительству в письменном виде мнения действующих генералов как беспристрастную профессиональную позицию Генерального штаба. Что касалось его собственных рекомендаций, то для большей убедительности он преподносил их как «предложения Генерального штаба». Таким образом, каждый, кто выступал против этих предложений, подвергал сомнению компетентность не только самого М. Даяна, но и всей армии во главе с Генеральным штабом; при этом позицию М. Даяна укрепляло то обстоятельство, что армия и Генеральный штаб имели репутацию нейтральной силы, стоящей в стороне от политики10.

Обычно военное руководство не позволяло вовлекать себя в отношения между партиями, но могло (и может до сих пор) выступать как группа, оказывающая политическое давление, не оспаривая явным образом полномочий правительства. В 1985 году Генеральный штаб открыто поддерживал предложения об отводе армии в зону безопасности в Южном Ливане, а в 1987 году – о прекращении разработки реактивного истребителя «Лави» и о покупке боевых самолетов в США11.

Армия оказывает определенное влияние на внешнюю политику и политику национальной безопасности. В этих областях она может использовать несколько каналов воздействия. Следует отметить, что в Израиле проблемы внешней политики и безопасности неотделимы друг от друга, особенно в ближневосточном контексте. Самая престижная комиссия Кнессета – это Комиссия по иностранным делам и обороне. Тесная связь между этими двумя сферами расширяет понятие национальной безопасности, давая военным возможность влиять на формирование внешней политики. Кроме того, военные высокого ранга всегда участвовали в политических переговорах с арабскими странами12 (включая переговоры с Палестинской администрацией в 1993–1995 годах и позднее). Начальника Генерального штаба часто приглашают на еженедельные заседания кабинета, и военное руководство регулярно дает правительству свои рекомендации13. Предпринимавшиеся ранее попытки сформировать независимую гражданскую консультативную комиссию по вопросам обороны не увенчались успехом. Поправка к закону, принятая в 1991 году, предусматривала учреждение профессиональной консультативной комиссии по вопросам национальной безопасности, однако уже в 1992 году, с принятием второй редакции Основного закона о правительстве, она была отменена14.

Несмотря на несовершенство механизмов гражданского контроля, их формальный характер и высокий престиж армии, в настоящее время контроль над ней со стороны общества стал более жестким, чем раньше. Это ужесточение гражданского контроля и уменьшение роли армии в решении вопросов, относящихся к сфере полномочий гражданских властей, объясняются следующими факторами:

1. Открытость военной экспертизы. В прошлом политики и военное руководство принадлежали к разным поколениям. Политики, большинство которых родились в диаспоре и не имели военного опыта, относились к старшему поколению, тогда как большинство членов военного руководства были моложе и родились (или, как минимум, выросли) в Израиле. Сейчас этой разницы уже нет. Отставные военные высокого ранга становятся предпочтительными кандидатами на политические посты и входят в руководство почти всех израильских партий (кроме арабских и коммунистической). У них есть знания в сфере безопасности, основанные на независимых источниках информации, и они пользуются авторитетом как профессионалы.

2. Реакция на требования общественности и следование тенденциям более жесткого гражданского контроля над службами безопасности, существующим в западных демократических странах.

3. Рост связей между военным и гражданским секторами, особенно в таких областях, как высокотехнологичная промышленность, где армия поставлена в условия открытого рынка, лишь отчасти контролируемого государством15.

Начиная с 1967 года, каждая война стимулировала рост требований в отношении гражданского контроля за принятием решений, касающихся армии, и доступа общественности к информации о них. В напряженное время перед Шестидневной войной 1967 года Генеральный штаб армии настойчиво просил Леви Эшколя, премьер-министра и министра обороны, санкционировать нападение на Египет. Атмосфера в обществе в те дни была такова, что Л. Эшколь был вынужден уйти с поста министра обороны, уступив его Моше Даяну, бывшему в середине 1950-х годов начальником Генерального штаба, который во второй половине 1960-х был членом Кнессета от партии, которая позиционировала себя как оппозиционная. Отставной генерал впервые был назначен на этот пост (до этого на протяжении девятнадцати лет пост министра обороны занимали лично премьер-министры – за исключением короткого периода в 1954 году, и всегда во главе Министерства обороны стояли гражданские лица). С того момента и до сих пор посты премьер-министра и министра обороны в большинстве случаев занимают разные люди – это формирует два центра власти, предотвращая ее чрезмерную концентрацию в одних руках16.

После Шестидневной войны, которая, по оценкам политологов того времени, устранила военную угрозу Израилю со стороны арабских стран, началось публичное обсуждение военной доктрины израильской армии. В центре этих дебатов были такие вопросы, как военно-стратегическое значение будущих постоянных границ и напряженность, связанная с размещением армии вдоль альтернативных границ, в соответствии с различными предлагавшимися вариантами. Военные доктрины и линии обороны, которые до 1967 года обсуждались лишь небольшой группой экспертов, после Шестидневной войны стали тем вопросом, по которому считал себя обязанным высказаться каждый политик средней руки. Это не привело к усилению гражданского контроля над армией, но сделало легитимными открытые публичные дискуссии по проблемам безопасности.

Результаты Войны Судного дня (1973 год) также вызвали публичные дебаты, на этот раз об индивидуальной ответственности членов правительства и военного руководства за подведомственные им сферы. Рекомендации Государственной следственной комиссии во главе с судьей Ш. Агранатом, назначенной после этой войны, способствовали принятию в 1976 году Основного закона об армии. Этот закон гораздо более четко, чем предшествующие правовые акты, определил сферы ответственности и полномочия гражданского и военного руководства.

В Основном законе об армии сделана попытка урегулировать отношения между тремя представителями власти: правительством, министром обороны и начальником Генерального штаба. Именно этим документом в Израиле впервые был узаконен принцип главенства гражданской власти над армией. В Законе ясно сказано, что «армия подчиняется правительству» (статья 2) и что «высшим командным лицом в армии является начальник Генерального штаба» (статья 3а). Как должен работать указанный принцип, прояснил случай с поселением Элон-Море, когда Верховный суд постановил, что до принятия правительством решения по данному вопросу начальник Генерального штаба обязан выполнять указания министра обороны. Однако если решение принято правительством, оно является обязательным для начальника Генерального штаба, в то время как мера ответственности за него министра обороны такова же, как мера ответственности других министров; последнее справедливо и в тех случаях, когда министр обороны с решением правительства не согласен17.

Война в Ливане в 1982 году поставила вопрос о том, кто имеет право принимать решение о начале военных действий. В отчете Государственной следственной комиссии во главе с тогдашним президентом Верховного суда Ицхаком Каханом, посвященном резне в лагерях беженцев Сабра и Шатила, эта тема затронута не была. Однако она продолжала находиться в фокусе внимания общественности в связи с обвинениями в адрес тогдашнего министра обороны Ариэля Шарона, которые касались методов планирования и ведения этой войны. Политические дебаты привели к рассекречиванию ряда документов и к разоблачениям, пролившим свет на определенные военные операции. В юридическом плане результатом этих событий стало четкое определение полномочий, относящихся к объявлению войны, во второй редакции Основного закона о правительстве, принятой в 1992 году. Статья 51 (а) этого Основного закона гласит, что государство не может начать войну, если решение об этом не принято правительством18.

Война в Персидском заливе в 1991 году – единственная война, неизбежность которой была абсолютно очевидна, а точное время начала заранее известно. Это позволило предупредить население Израиля и принять ряд мер предосторожности. Но когда война, наконец, началась, внезапно обнаружилось, что армия не может обеспечить адекватную оборону против ракетных атак, что у гражданского населения нет надежных средств защиты от химического оружия19, и что по внешнеполитическим причинам могут возникнуть ситуации, когда Израиль будет вынужден не отвечать на действия противника. Одним из наиболее важных результатов этой войны было начало публичной дискуссии об обороне тыла страны и об использовании в будущем ее ядерного потенциала.

Службы безопасности

В законе не определен формальный статус служб безопасности, к которым относятся «Моссад», ответственный за сбор разведывательных данных и тайные операции в других странах, и ШАБАК, призванный предотвращать враждебные акции внутри страны. До конца 1970-х годов в законах не было даже косвенных упоминаний о службах безопасности. Открытые дискуссии о статусе и полномочиях этих структур ограничивались теми сферами их деятельности, которые непосредственно влияли на жизнь израильских граждан. Ситуация изменилась лишь в последние десятилетия, когда был установлен гражданский контроль над службами безопасности, и их действия подвергнуты юридическим ограничениям.

Правовой статус служб безопасности – не только израильская проблема. Так, за минувшие двадцать лет они неоднократно становились участницами скандалов в США и Канаде, где формальный юридический контроль гораздо более развит20. Хотя службы безопасности учреждены для защиты существующего политического порядка, и прежде всего – законов государства, характер их деятельности таков, что многие страны предпочитают не ставить их в жесткие юридические рамки. В отсутствие ясных правил, определяющих, что разрешено, а что нет, руководству служб безопасности обычно дается возможность действовать по собственному усмотрению в зависимости от ситуации. Чтобы свести к минимуму опасность для общества, которой чревато предоставление им столь широких полномочий без четких ограничений, отбор сотрудников в эти службы производится по особым принципам, а их действия подчинены особому этическому коду, нарушение которого, кем бы оно ни было совершено, влечет за собой суровое наказание21.

Говоря о гражданском контроле над службами безопасности, следует иметь в виду разницу между секретными операциями за границей и превентивными мерами, принимаемыми внутри страны. К последним относятся контрразведка, наблюдение за лицами, занимающимися антигосударственной деятельностью, а также предотвращение утечек секретной информации. Секретные операции за границей могут привести к ухудшению дипломатических отношений и внутренним политическим кризисам (можно вспомнить такие факты, как провал израильской агентурной сети в Египте в 1954 году; участие израильских агентов в убийстве марокканского оппозиционного лидера Бен Барка во Франции в 1965 году22, арест израильского шпиона Джонатана Полларда в Вашингтоне в 1985 году, а также участие Израиля в деле «Ирангейт» в 1986 году). Однако наиболее серьезные проблемы гражданского контроля связаны с деятельностью секретных служб внутри страны, так как эта деятельность может серьезно угрожать личным правам и свободам граждан. Логика, в соответствии с которой службам безопасности дается большая свобода действий при выполнении их задач, основана на том, что это необходимо для своевременной нейтрализации надвигающейся опасности и угроз. Однако при этом очень важно, чтобы эта деятельность, которая может повлечь нарушение индивидуальных прав граждан, служила только интересам общества и находилась под строгим гражданским контролем.

Законодательное регулирование полномочий служб безопасности не может полностью исключить возможность нарушений прав человека, но позволяет уменьшить количество и тяжесть таких нарушений, особенно если гражданский контроль носит не только формальный характер, а действительно соответствует своим задачам и осуществляется гражданскими властями. Исходя из этих предпосылок, можно выделить четыре подхода к установлению формального статуса и полномочий служб безопасности, действующих внутри страны.

А. Функционирование в соответствии с законом. Службы безопасности не имеют прав, полномочий или власти, превышающих права, полномочия или власть, предоставляемые государством полиции и другим подобным структурам. Сотрудники служб безопасности, нарушающие закон, подлежат таким же юридическим санкциям, как любой правонарушитель.

Б. Функционирование вне рамок закона. Службы безопасности имеют чрезвычайные полномочия и не подчиняются общим законам. Отсутствуют гарантии защиты прав человека и гражданских свобод от нарушений со стороны сотрудников служб безопасности. Последние не подлежат наказанию за применение таких мер, как незаконное вторжение, несанкционированный арест, заключение под стражу без суда, пытка и другие подобные действия, определяемые как преступления, если они совершены частным лицом, полицейским или кем-либо еще. Таким образом, государственная безопасность ставится выше всех законов. Система, в которой службам безопасности для поддержания порядка разрешается прибегать к любым мерам, определяется как «полицейское государство». В такой системе закон не может выступать сдерживающим фактором для действий указанных служб, так как эти действия оправдываются высшей ценностью – заботой о безопасности государства23.

В. Функционирование с нарушением закона. Служба безопасности формально действует в соответствии с законами страны, но в определенных случаях имеет право их преступать. Обычно это происходит в чрезвычайных ситуациях, когда возникает конфликт между уважением к закону и необходимостью в принятии соответствующих эффективных мер. Например, такая ситуация имела место в 1970-е годы в Канаде, когда в борьбе против экстремистской сепаратистской группы в Квебеке службы безопасности действовали противозаконно, стремясь сохранить законный порядок24. При этом подходе от служб безопасности ждут результатов любой ценой, даже ценой нарушения закона. Но, в отличие от второго подхода (см. выше), это рассматривается как исключительная, временная мера, предпринятая с целью немедленного восстановления порядка.

Г. Законные полномочия. Службы безопасности действуют на основании особого закона, дающего им право на применение ограниченного набора мер, которые рассматриваются как незаконные, будучи совершены другими организациями или лицами. Порядок выдачи разрешения на применение этих мер определяется законом и предполагает санкцию судьи, министра правительства, главы службы безопасности или другого высшего государственного чиновника. При этом должны быть выполнены следующие условия:

1) определены обстоятельства, при которых оно может быть выдано;

2) подана официальная просьба о его выдаче;

3) разрешение дано лицом, уполномоченным на это законом;

4) инициирована процедура проверки, имеющей целью установить, что при совершении соответствующих действий не были нарушены условия выданного разрешения.

В течение многих лет в Израиле наблюдалось смешение первых двух описанных выше подходов. Службы безопасности не нарушали юридических норм, так как определенные действия не были квалифицированы законом как преступные (например, прослушивание телефонных разговоров, преследование людей с целью запугивания, фотографирование человека в интимной обстановке, фотокопирование документов без разрешения владельца и другие нарушения тайны частной жизни). В 1970-е годы ШАБАК реально начал действовать в соответствии с третьим подходом, то есть как организация, нарушающая закон. Детали стали известны в середине 1980-х в результате ряда публичных скандалов и были описаны в отчете Комиссии по проверке методов расследования, применяемых Общей службой безопасности. Эту комиссию возглавлял бывший президент Верховного суда судья Моше Ландой.

Начиная с конца 1970-х годов, в Израиле наметился сдвиг в сторону четвертого подхода: службам безопасности и другим секретным агентствам выдавались легальные разрешения на отступление от либеральных правовых норм. Например, Закон о тайном прослушивании телефонных переговоров от 1979 года позволяет премьер-министру и министру обороны давать письменную санкцию на такое прослушивание с целью обеспечения государственной безопасности. Статья 19 (б) Закона о защите частной жизни от 1981 года допускает нарушение тайны личной жизни граждан службами безопасности и их сотрудниками в процессе выполнения ими своих служебных обязанностей.

Рекомендации Комиссии Ландоя и решения Верховного суда25по поводу методов расследования, получения доказательств и регистрации хода уголовных дел накладывали на действия секретных служб более строгие ограничения. При этом рекомендации Комиссии Ландоя, в особенности разрешение на применение «умеренной физической силы», широко обсуждались в обществе и подвергались резкой критике26. Несмотря на официальную легитимацию использования физической силы против считавшихся потенциально опасными подследственных, выводы Комиссии Ландау, по-видимому, стали причиной усиления контроля над службами безопасности, в частности – судебного преследования нескольких сотрудников, злоупотребивших своими полномочиями27. Еще одним шагом в этом направлении была передача права расследования жалоб на ШАБАК от ее внутреннего контролера специальному отделу Министерства юстиции28.

В настоящее время процедуры выдачи особых разрешений на отступление сотрудниками спецслужб от принятых правовых норм определены законом и значительно усовершенствованы. Тем не менее, не существует постоянного внешнего механизма, который позволял бы контролировать характер и количество выдаваемых разрешений29.

Оружие массового уничтожения

До 1980 года вопрос о наличии в Израиле оружия массового уничтожения открыто почти не обсуждался. Внимание общественности к проблеме ядерных вооружений было привлечено сообщениями иностранных журналистов о том, что во время войны Судного дня Израиль рассматривал возможность нанесения ядерного удара по атаковавшим его арабским странам30. Не следует забывать о том, что оружие массового уничтожения включает в себя, кроме ядерного, также химическое и бактериологическое, уже существующее в странах Ближнего Востока.

В Израиле решения, относящиеся к оружию массового уничтожения, были полностью засекречены; общественность не получала никакой информации ни об их содержании, ни о том, кем они принимаются31. Страшная опасность химического и бактериологического нападения угрожала Израилю во время войны в Персидском заливе в 1991 году. В последние перед войной дни были наспех приняты меры защиты населения на случай такой атаки. После войны постепенно выяснилось, что Израиль не располагает адекватными средствами защиты от химического нападения. Общественность потребовала от властей признать свою ответственность за бреши, обнаруженные в системе гражданской обороны. Однако вскоре после поражения Ирака разговоры о реформах постепенно прекратились.

В ходе публичных дебатов по вопросам, связанным с оружием массового уничтожения, техническим проблемам уделяется повышенное внимание. Причины этого понятны, ведь от того, как эти проблемы будут решены, зависит жизнь каждого израильского гражданина. Например, в 1991 году израильская пресса цитировала сообщения иностранных источников о воспламенении ядерного реактора в Димоне32. В июне 1992 года служащие Центра ядерных исследований подали петицию в Высший суд справедливости, требуя обеспечить внешний контроль техники безопасности и условий работы с целью исключения риска повышенной радиации на атомной станции в Димоне33. В другом случае четверо служащих, больных раком, и две вдовы умерших от рака служащих атомной станции в Димоне ходатайствовали перед Иерусалимским окружным судом о том, чтобы последний вынес постановление о назначении специального врача для выявления возможной связи между этими заболеваниями и условиями работы на объекте34. В апреле 1993 года появилось официальное сообщение о том, что разрешен спуск стоков из ядерного центра в Димоне в так называемый Малый кратер (заповедник в пустыне Негев), который затем на нескольких месяцев был объявлен закрытой зоной из-за повышенной радиоактивности35.

Ответ на вопрос о том, есть ли у Израиля оружие массового уничтожения, и если да, то какое, был строжайше засекречен на протяжении многих лет. Однако с середины 1970-х годов развернулась довольно-таки открытая академическая дискуссия о том, целесообразно ли для Израиля располагать возможностью ядерного удара, и какими методами следует обеспечивать эту возможность в условиях ближневосточного региона36. Участники дискуссии исходили из предположения о том, что Израиль уже обладает военным ядерным потенциалом. Это предположение, основанное на сообщениях из иностранных источников, выглядело еще более вероятным в свете информации, полученной от бывшего служащего ядерного центра в Димоне Мордехая Вануну, который был похищен, привезен в Израиль и приговорен к восемнадцати годам тюремного заключения за то, что с его слов в английской газете The Sunday Times была опубликована подробная информация о состоянии израильских атомных разработок. Неопределенная официальная позиция, в соответствии с которой «Израиль не будет первым государством, которое применит ядерное оружие на Ближнем Востоке, но не может себе позволить быть вторым», также интерпретировалась как намек на обладание ядерной бомбой.

Открытые попытки Ирака и Ирана развить ядерный потенциал послужили основанием для серьезных вопросов к Израилю относительно его неопределенной политики, благодаря которой он в течение трех десятилетий считался ядерной державой, прямо не заявляя о наличии у него атомного оружия. Публичные заявления офицеров израильской армии и министра обороны Моше Аренса после войны в Персидском заливе свидетельствовали о том, что израильские политики отдавали себе отчет в опасности тогдашней ситуации37. Вопрос об оружии массового уничтожения достаточно широко освещался газетами38. Однако такого рода обсуждения, не выходящие за пределы тех рамок, в которые газеты ставят себя относительно секретности предоставляемой ими информации, не являлись адекватной заменой адекватному общественному контролю39. Долг власти в демократической стране – внимательно относиться к общественному мнению. Критика и контроль – не досадная необходимость, а сама суть демократического правления. Общество не в состоянии эффективно контролировать то, что полностью засекречено. В свое время секретность можно было оправдать тем, что излишняя гласность спровоцирует гонку вооружений. Однако сейчас этот аргумент уже неактуален: постоянное наращивание потенциала оружия массового уничтожения на Ближнем Востоке стало данностью.

Равнодушие общества к политике в области ядерных вооружений позволяет правительству избегать независимого контроля своей деятельности в этой сфере. До настоящего времени Израиль не подписал международный Договор о нераспространении ядерного оружия от 1968 года, но в январе 1993 года им был подписан договор, запрещающий производство, хранение и использование химического оружия. В прошлом международное сообщество воздерживалось от сильного давления на Израиль, которое могло бы заставить его открыть свой ядерный потенциал для международного контроля. Ситуацию изменили события во время войны в Персидском заливе и начало многосторонних переговоров о мире с арабскими странами осенью 1991 года. В ходе этих переговоров представители арабских государств потребовали включения в список обсуждаемых вопросов проблемы ядерных вооружений. При существующих обстоятельствах маловероятно как то, что Израиль заставят согласиться на международный контроль своей ядерной программы, так и то, что при подписании военных соглашений с арабскими странами этот вопрос будет оставлен без внимания. В таких условиях Израиль, возможно, будет вынужден согласиться на определенную степень международного контроля. Это кажется парадоксальным, однако нельзя исключить вероятность того, что открытый официальный международный контроль над израильскими ядерными объектами будет установлен ранее внутреннего общественного контроля.

Кнессет

С формальной точки зрения Кнессет как парламент страны имеет право контролировать все государственные институты, включая службы безопасности. Парламентский контроль осуществляется в форме дебатов в Кнессете. Эти дебаты ведутся в основном в Комиссии по иностранным делам и обороне и в ее подкомиссиях. В ходе обсуждения государственного бюджета Кнессет рассматривает и формирует также военный бюджет40. Однако на практике он не располагает средствами, достаточными для эффективного парламентского контроля. У Кнессета нет ни собственного консультативного органа, в который бы входили эксперты по вопросам, касающимся армии и спецслужб, ни независимых источников информации. Фактически, он зависит от информации, которую ему предоставляет Министерство обороны. В то же время, поскольку депутаты Кнессета постоянно контактируют с членами высшего эшелона гражданской власти, последние иногда делятся с ними информацией и оценками, которые могут не совпадать с официальной позицией Министерства обороны или армии. Однако такие неформальные и нерегулярные контакты не обеспечивают эффективного внешнего контроля происходящего в военной сфере.

Относительно действенной мерой контроля является вошедшее в обычай ограничение срока действия законодательных актов, продлевающих режим чрезвычайного положения и дающих ему статус закона. Режим чрезвычайного положения первоначально вводится правительством, но продление его действия возможно только на пленарном заседании Кнессета или одной из его комиссий. Это обеспечивает периодический контроль реализации чрезвычайных полномочий исполнительной власти41.

В 1980-е годы, в особенности после неудачи с проектом «Лави», целью которого было создание реактивного бомбардировщика израильского производства, дискуссия о том, какой должна быть армия в будущем, стала более открытой, выявив широкий спектр мнений. Также было увеличено число созданных в парламенте комиссий, занимающихся различными аспектами оборонной политики, при этом роль этих комиссий возросла42.

Начиная с 1974 года Кнессет ратифицирует все важные международные договоры политического или военного характера43, включая серию промежуточных соглашений с ПНА в 1993–1995 годах и мирное соглашение с Иорданией в 1994 году.

В отношении служб безопасности контроль, осуществляемый Кнессетом, менее эффективен. В 1992 году стало известно странное обстоятельство: в Комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне существует секретная подкомиссия, учрежденная для контроля над продажей за границу оружия и военных технологий. О ее деятельности не сообщалось даже полному составу самой Комиссии по иностранным делам и обороне. Подкомиссия включала в себя только депутатов от «Ликуда» и Партии Труда44. Следует напомнить, что до того времени в Комиссию по иностранным делам и обороне никогда не входили ни арабские депутаты Кнессета, ни евреи, состоящие в Коммунистической партии, которая получает основную электоральную поддержку от арабских избирателей. Тот факт, что такая парламентская комиссия не получила информации об учреждении в ее составе подкомиссии, служит красноречивым свидетельством слабости парламентского контроля секретных операций. Кроме того, главы служб безопасности (ШАБАКа, «Моссада» и других) не подотчетны Кнессету и обязаны отчитываться только перед премьер-министром. Гражданский контроль предполагает, как минимум, наличие официальных процедур, дающих возможность получать и анализировать информацию; для того чтобы он был эффективным, законная власть должна вызывать глав служб безопасности для предоставления полных отчетов парламентским комиссиям и подкомиссиям. В последние годы ситуация несколько изменилась: это произошло в связи с тем, что во второй редакции Основного закона о правительстве, вступившей в силу в 1996 году, было зафиксировано право вызывать государственных служащих высокого ранга (в том числе, и руководителей силовых структур) для отчетов перед комиссиями Кнессета45.

Те, кто знаком с израильской политикой, скептически воспринимают значение формальных законодательных предписаний. Причина такого отношения – отсутствие писаной конституции и та относительная легкость, с которой принимаются новые законы, когда правительству необходимо решить коалиционную, партийную или даже чью-то персональную проблему46. Однако к формальным критериям не стоит относиться легкомысленно, так как они задают стандарты для общественного контроля и рассмотрения соответствующих дел судом и Ведомством Государственного контролера. Нарушение правил чревато применением к нарушителям политических и юридических санкций.

Часто используемая формулировка «действовал в соответствии с процедурами» не случайна. Лица, занимающие высокие должности в армии и службах безопасности, знают, что в случае получения жалоб или выявления недостатков в их действиях иным путем будет проверяться их соответствие письменным инструкциям и процедурам. Заявление о том, что глава той или иной службы действовал в соответствии с принятыми процедурами, – первая реакция в случае обнаружения тех или иных недочетов. Если это подтверждается, то может быть поставлена под сомнение корректность самой процедуры, но к лицам, отдавшим данное распоряжение или выполнившим его, уже не будут применены санкции. Поскольку основные законодательные акты принимаются Кнессетом, законопроекты должны тщательно обсуждаться, даже если их фактическое применение начнется не сразу, а через определенное время. Закон, еще не вступивший в силу, тем не менее отражает нормы, которыми хочет руководствоваться общество.

С этой точки зрения вторая редакция Основного закона о правительстве внесла существенные изменения в гражданский контроль над системой национальной безопасности. Так, статья 51 второй редакции закона гласила: «Государство может начать войну только по решению правительства»47. Это положение было введено в связи с уроком, извлеченным из Первой ливанской войны (1982–1985 гг.), когда стало известно, что министр обороны Ариэль Шарон для развязывания полномасштабной войны манипулировал правительством, прося разрешения на проведение новых и новых ограниченных операций48. Согласно статье 52, Кнессет мог вызвать на свое пленарное заседание министра правительства для отчета о его действиях, и комиссии Кнессета также могут вызывать министра или государственного служащего, чтобы депутаты могли задать им интересующие их вопросы49. Право вызывать госслужащих высокого ранга позволяет осуществлять более жесткий парламентский контроль их деятельности, чем в прошлом. Однако то, как это право реализуется, зависит от политических отношений между правящей коалицией и оппозицией. По-видимому, парламентский контроль будет усиливаться и дальше, однако, принципы гражданского контроля служб безопасности еще не вполне привились в Израиле. Цельной общепринятой концепции гражданского контроля все еще не выработано.

Ведомство Государственного контролера

Проверки, которые проводит Государственный контролер, не являются частью постоянного контроля, осуществляемого Кнессетом. Статус государственной инспекции в Израиле регулируется особым правовым актом – Основным законом о Государственном контролере от 1988 года. Однако формально Государственный контролер подотчетен Кнессету. В последние десятилетия диапазон контроля служб безопасности Государственной инспекцией существенно расширился. Если в прошлом такой контроль был сосредоточен на финансовых аспектах и фактах коррупции, то сейчас Государственный контролер высказывает и собственные суждения по вопросам, находящимся в центре политической дискуссии. В качестве примеров можно привести отчет Государственного контролера «Проект Лави и процесс принятия решений» (1987 год), отчет о проблеме призыва ультрарелигиозных студентов в армию (1989 год) и открытый конфликт с израильской армией по вопросу об эффективности гражданской обороны против возможной газовой атаки во время войны в Персидском заливе (1991 год). Результаты проверок деятельности служб безопасности становятся достоянием гласности лишь частично. Так, публикуемые годовые отчеты о деятельности ШАБАКа и «Моссада» не содержат ни одной конкретной детали, ограничиваясь упоминаниями о выполненных проверках. Иногда отчеты о проверках, выполненных Ведомством Государственного контролера, становятся достоянием гласности годы спустя после их написания50.

Кроме самого факта проведения проверок, большое значение имеет ежегодное обсуждение отчетов о них в комиссиях Кнессета. Однако об этих проверках, какими бы профессиональными и высококачественными они ни были, знает лишь очень узкий круг людей, которые не всегда способны оценить их результаты или не всегда в этом заинтересованы. Хотя есть ряд вопросов, рассекречивание которых может подорвать национальную безопасность, существующая практика, когда отчеты Государственного контролера рассматриваются только членами Кнессета, недостаточна. На то есть две основные причины: во-первых, депутаты в большинстве своем лишены знаний, необходимых для того, чтобы вдумчиво разобраться в материалах проверок, а во-вторых, слишком заняты и не обладают временем, необходимым для глубокого изучения относящихся к делу материалов. Регулярная оценка недостатков, выявленных Ведомством Государственного контролера, профессиональной гражданской коллегией могла бы повысить уровень общественного контроля сферы национальной безопасности. В прошлом не раз предлагалось учредить такую коллегию, но эта идея так и не была реализована.

Суды

Следует отметить, что учреждение Высшего суда справедливости, где Верховный суд выступает в качестве суда первой инстанции, принимающего жалобы на государственные органы, – уникальное решение, дающее возможность рассматривать чрезвычайные ситуации в судебном порядке. Пострадавшее лицо может обратиться непосредственно в Верховный суд; упрощенная процедура позволяет быстро получить судебное решение. В Высшем суде справедливости главным документом при рассмотрении дела является декларация, подписанная обеими сторонами; при этом суд обращает больше внимания на юридические аспекты, чем на фактическую сторону дела51.

Принципы, по которым в 1948 году назначались первые судьи, были далеки от идеала. Политическая коллегия (Временный государственный совет) отбирала кандидатов, исходя из таких критериев, как политические взгляды и партийная принадлежность. Четверо из первых пяти судей были связаны с политическими партиями52. Однако решения, принятые Верховным судом в первые годы после создания государства, свидетельствуют о том, что судьи старались не вмешиваться в военные вопросы и при этом не закрывали глаза на явные нарушения закона, мотивированные «интересами государственной безопасности». Критерии, применяемые в те годы, были в основном формальными: решения властей объявлялись недействительными тогда и только тогда, когда были нарушены те или иные предусмотренные законом процедуры. Начиная с начала 1990-х годов в работе Верховного суда наблюдается тенденция неуклонного увеличения количества судебных дел, связанных с деятельностью государственных служб53. Это относится и к проблемам безопасности, прежде всего в пределах «зеленой черты», но также и на контролируемых территориях.

Тем не менее, Высший суд справедливости может быть поставлен в такие условия, когда он будет вынужден одобрить незаконные административные меры. Так было в 1992 году, когда 418 активистов ХАМАСа были депортированы из Газы и Западного берега в Ливан. Сначала военная цензура предотвратила утечку информации об этой группе, направляемой под конвоем к границе с Ливаном, и таким образом не допустила подачи петиции в Высший суд справедливости. Когда петиция все же была подана, информация об этом немедленно была обнародована, депортируемые уже находились в автобусах у ливанской границы, где и ждали решения суда. Под давлением общественного мнения, которое в основном поддерживало депортацию, суд был вынужден спешить. Он постановил завершить депортацию, предоставив депортируемым право на апелляцию по прибытии в Ливан. Это решение создало тревожный прецедент, позволив службам безопасности принимать административные решения о наказании сотен людей, когда судопроизводство начинается уже после его осуществления54.

Благодаря престижу Верховного суда и доверию к нему со стороны большей части социальных групп израильского общества, его компетенция, в том числе по рассмотрению дел, связанных со службами безопасности, постепенно расширялась. Так, в 1986 году Верховный суд получил право рассматривать апелляции на решения военных судов55. До этого времени военные суды были автономной закрытой системой, не подлежащей какому-либо гражданскому контролю. При этом право на апелляцию здесь чрезвычайно важно, так как в некоторых случаях, относящихся к сфере государственной безопасности, прокуратура может по своему усмотрению предавать солдат и офицеров военному или гражданскому суду. Поэтому ее обращение в военный суд фактически являлось отрицанием гражданского контроля над судопроизводством.

Согласно закону, глава Верховного суда может назначать членов государственных следственных комиссий56. Предоставление такого права судебной власти исходит из убеждения, что она менее привержена политическим пристрастиям и групповым интересам, чем другие ветви власти, имеющие по сути политический характер, и что в целом решения суда пользуются доверием общества. Известны четыре случая, когда государственные следственные комиссии под руководством бывших или действующих руководителей Верховного суда занимались изучением проблем, относящихся к сфере обороны и безопасности57. Как правило, правительство не стремится создавать судебную комиссию по расследованию его собственных ошибочных действий58. В отличие от внутренних комиссий по расследованию59, правительство не имеет права оказывать какое-либо влияние на назначение членов, методы расследования и публикацию результатов деятельности государственных следственных комиссий. Правительство может лишь учредить такую комиссию и определить ее задачи. Как только это сделано, право назначать членов комиссии получает глава Верховного суда, а решение о публикации результатов ее работы и рекомендаций или их части уже относится к компетенции самой комиссии. Государственные следственные комиссии обычно учреждаются в тех случаях, когда правительство считает, что в сложившейся ситуации не сможет удержать власть без серьезного, беспристрастного расследования сделанной ошибки60. Каковы бы ни были причины учреждения таких комиссий, их заседания и отчеты проливали свет на методы работы служб безопасности и способствовали росту общественной поддержки требования расширить сферу гражданского контроля.

Хотя суды играют важную роль в системе гражданского контроля, их деятельность ограничена самой спецификой этой ветви власти. В Израиле, где суд основан на принципах состязательности и равноправия сторон, разбирательство не может начаться по инициативе самой судебной власти без подачи иска или петиции заинтересованной стороной. Контроль со стороны Верховного суда носит случайный характер, так как он зависит от того, насколько люди осведомлены о своих правах; кроме того, он ограничен лишь несколькими четко определенными основаниями для начала судопроизводства61. Поэтому судебное расследование проблем в сфере безопасности эффективно лишь в качестве дополнения, а не замены других формальных и неформальных организаций и методов гражданского контроля.

Заключение

Термин «гражданский контроль системы национальной безопасности» относится в основном к решениям долгосрочного характера, требующим точного планирования и предвидения проблем, которые могут возникнуть в будущем, или беспристрастной проверки прошлых действий и мер. Гражданский контроль не предполагает длительных дискуссий и сложных процедур, связанных с принятием решения по поводу того или иного локального кризиса; к функциям гражданского контроля не относится и отстранение от должности руководителей высшего ранга, пришедших к власти путем выборов. Исходя из сути демократического правления, такие руководители вправе принимать решения, следуя определенной политической линии, которые они сами обязаны выполнять; однако это не дает им права игнорировать мнение меньшинства, ставящее под сомнение мудрость их политики. Цель гражданского контроля заключается в том, чтобы достичь равновесия между требованием дать службам безопасности возможность делать то, что необходимо для защиты страны, с одной стороны, и правом общества знать о решениях, от которых зависит его настоящее и будущее, и участвовать в их принятии, с другой. Гражданский контроль должен соответствовать обычным требованиям, предъявляемым к общественному контролю: люди, его осуществляющие, должны обладать «чистыми руками», уметь хорошо и эффективно организовать свою работу, избегая при этом лишних расходов.

Наличие гражданского контроля со стороны общества порождает вопросы о сохранности государственных секретов и предотвращении утечки информации государственной важности. С другой стороны, отсутствие гражданского контроля повышает вероятность поспешных несбалансированных решений. Диапазон и уровень гласности контроля способствуют росту доверия общества к системе безопасности, позволяя открыто высказывать различные мнения, в том числе оппозиционные, и создавая условия для эффективной проверки оперативной и административной сторон деятельности служб безопасности. Наряду с этим должна быть исключена возможность утечки секретной информации, которая может помочь потенциальному врагу. Уравновесить эти противоречивые требования – нелегкая задача. Для осуществления эффективного контроля и сохранения общественного доверия необходима определенная степень гласности. В современном обществе люди не будут доверять системе, не получая никакой информации о ней. Секретность нельзя рассматривать как единственный и важнейший критерий эффективности системы безопасности. Иногда открытость желательна, особенно если она помогает выявить промахи или недостатки, которые не могут быть обнаружены в обычных условиях. Индикаторами эффективности гражданского контроля служат оперативные способности служб безопасности и доверие к ним общества. Определенная степень секретности необходима, но она должна быть уравновешена другими интересами.

В Израиле существует гражданский контроль, и со временем он становится все более жестким и заметным. Однако понимание гражданского контроля как основного компонента национальной безопасности едва ли уже утвердилось в сознании общества. Работа системы гражданского контроля меняется постепенно, иногда такие изменения происходят случайно, обычно как реакция на недостатки, которые невозможно скрыть. Кроме того, существуют различия в способах контроля в различных секторах системы безопасности. Гражданский контроль над армией носит более жесткий характер, но в то же время более совместим с духом либеральной демократии, чем контроль над службами безопасности и процессом разработки оружия массового уничтожения.

Помимо официального, институционализированного гражданского контроля в Израиле постепенно сложились и другие формы контроля, лишь частично организованные. Такой контроль осуществляется оппозиционно настроенными лицами, выражающими независимые мнения, представленные в печатных и электронных средствах массовой информации и академических кругах, а также группами, работающими на добровольных началах. Последние постоянно начеку, чтобы предотвратить нарушения прав человека и акты произвола, которые могут быть совершены по соображениям национальной безопасности. К таким группам относятся Ассоциация по защите гражданских прав, Центр «Бецелем» по защите прав человека на контролируемых территориях, Ассоциация израильских и палестинских врачей и др. Наличие внутри и вне органов власти структур, занимающихся гражданским контролем, говорит о том, что в данном обществе присутствуют основные компоненты современной демократии. Увеличение количества методов и механизмов контроля дает носителям различных конфликтующих мнений и позиций возможность влиять на формирование государственной политики.

Помимо утилитарного аспекта, гражданский контроль в демократическом обществе имеет и самостоятельную ценность. Политики, пришедшие к власти путем выборов, представляют общество и действуют от его имени и в его интересах. В той же мере, в какой государственные чиновники отвечают за свои действия в сфере образования, здравоохранения и благосостояния, обязанностью тех, в чьем ведении находится государственная безопасность, является контроль и отчет об этом перед обществом. Это особенно необходимо в такой стране, как Израиль, где от работы армии и служб безопасности ежедневно зависит жизнь огромного количества людей.

1 Менахем Хофнунг – профессор кафедры политологии Еврейского университета в Иерусалиме, юрист, председатель исследовательского комитета по изучению политического финансирования и коррупции при Международной ассоциации политологов, в прошлом – глава израильской правозащитной организации «Бецелем».

Впервые статья была опубликована на иврите как глава в книге Безопасность страны и власть закона (Иерусалим: издательство «Небо», 1991), стр. 259–276. Обновленная версия статьи была опубликована в книге Израиль накануне 2000 года: общество, политика и культура под редакцией М. Лиссака и Б. Кней-Паза (Издательство им. Магнеса при Еврейском университете в Иерусалиме, 1996), стр. 233–254. Переработанная версия на английском языке была включена в монографию: Menachem Hofnung, Democracy, Law and National Security in Israel (Aldershot: Dartmouth Press, 1996), pp. 187–210. Перевела на русский язык Нелли Хеймец.

2 D. Horowitz and M. Lissak, Trouble in Utopia (Albany: State University of New-York Press, 1989), p. 202.

3 См. подробный анализ этого документа в статье И. Бен-Меира «Правовые основы отношений между военной и гражданской властями в Израиле», включенной в первый том настоящей антологии, стр. 113161.

4 Ш. Шитрит, «Израильская демократия в военное время», в книге под ред. С. Стемплера Народ и государство. Израильское общество (Тель-Авив: издательство Министерства обороны, 1989), стр. 160 [на иврите].

5 Y. Peri, Between Battles and Ballots (Cambridge: Cambridge University Press, 1983), pp. 43–47.

6 В бытность у власти правительства Рабочей партии с 1992 по 1996 годы премьер-министр Ицхак Рабин, а затем исполняющий обязанности премьер-министра Шимон Перес совмещали эту должность с постом министра обороны. Аналогичным образом, эти посты в 19992001 гг. совмещал Эхуд Барак.

7 D. Horowitz and M. Lissak, Trouble in Utopia, p. 212

8 К этим законам относится Закон о всеобщей воинской обязанности (объединенная версия) от 1986 г., дающий министру обороны право освобождать граждан от срочной службы в армии, Закон о военной юрисдикции от 1955 г., а также положения (отмененные в 1980 г.), которые предоставляли министру обороны право вмешательства на любом этапе судопроизводства в военном суде в соответствии с Указом о предотвращении террористических актов от 1948 г.

9 М. Шарет, Личный дневник (Тель-Авив: издательство «Сифрият Маарив», 1978), стр. 494, 525, 607 [на иврите].

10 Ш. Газит, Кнут и пряник: израильская администрация в Иудее и Самарии (Тель-Авив: издательство «Змора Бейтан», 1985), стр. 117 [на иврите].

11 Газета Ха’арец [«Страна»], 24 июня 1987 г., 4 сентября 1987 г. [на иврите].

12 D. Horowitz, «The Israeli Defense Forces: A Civilianized Military in a Partially Militarized Society», in R. Kolkowitz and A. Korbonski, (eds.), Soldiers, Peasants and Bureaucrats (London: George Allen and Unwin, 1982), p. 91.

13 Ш. Газит, Кнут и пряник: израильская администрация в Иудее и Самарии, стр. 117.

14 В 2001 г., уже после опубликования данной статьи, была принята новая (третья) редакция Основного закона о правительстве (прим. научного консультанта).

15 B. Kimmerling, «Determination of the Boundaries and Frameworks of Conscription: Two Dimensions of the Civil-Military Relations in Israel» // Studies in Comparative International Development, 14 (Spring 1979), p. 29.

16 D. Horowitz, «The Israeli Defense Forces», p. 286. В июле 1992 г., став премьер-министром от коалиции, возглавляемой Рабочей партией, Ицхак Рабин занял также пост министра обороны.

17 Решение по иску 390/79 Дуикат против правительства Государства Израиль // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 34 (1), стр. 1 и далее.

18 1В третьей редакции Основного закона о правительстве от 2001 г., соответственно, статья 40 (а).

19 Положения специального отчета тогдашнего Государственного контролера М. Бен-Порат по этому вопросу широко цитировались в израильской прессе в 1991 году.

20 G. Hastedt (ed.), Controlling Intellegence (London: Frank Cass, 1991).

21 См. Отчет Комиссии по проверке методов расследования, применяемых Общей службой безопасности (ШАБАКом) во главе с судьей М. Ландоем (Иерусалим, 1988).

22 Бен Барка аль-Махди (19201965?) – политический деятель Марокко. В декабре 1943 г. был одним из основателей партии «Истикляль», впоследствии – член ее Исполнительного комитета. После провозглашения независимости Марокко (1956) – президент Национальной консультативной ассамблеи и редактор еженедельника «Аль-Истикляль». В 19591965 гг. лидер партии Национальный союз народных сил. С 1963 г. в эмиграции. В октябре 1965 г. был похищен в Париже, затем убит при невыясненных обстоятельствах.

23 C.E.S. Franks, Parliament and Security Matters (Hull, Quebec: Canadian Government Publishing Center, 1981), pp. 3–5. Это исследование выполнено для комиссии по расследованию некоторых действий канадской конной полиции.

24 См. там же.

25 См., например, решение Верховного суда по иску 343/82 Абу Снейна против Государства Израиль // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 41 (4), стр. 505 и далее.

26 По этому вопросу см. материалы симпозиума, опубликованные в Israel Law Review, №19 (1989).

27 Решение суда по аппеляции на уголовное дело 532/91 (не опубликовано) цитируется в решении Верховного суда по иску 2581/91 Салахат против правительства Государства Израиль // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 47 (4), стр. 837 и далее.

28 Газета Ха’арец [«Страна»], 5 июля 1992 г. [на иврите]

29 Решение Верховного суда по иску 414/89 Бена против министра юстиции // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 43 (4), стр. 327. См. также: З. Сегал, «Право граждан на получение информации по делам, представляющим общественный интерес» // Июней мишпат [«Изучение права»], №10 (1984), стр. 625–658 [на иврите]

30 Я. Эврон, Ядерная дилемма Израиля (Тель-Авив: издательство «Ха’киббуц ха’меухад», 1987), стр. 100 [на иврите]

31 А. Коэн, Ядерный век: глава в истории морали (Тель-Авив: Министерство обороны, 1989), стр. 169 [на иврите].

32 Газета Хадашот, 23 октября 1991 г. [на иврите].

33 Газета Ха’арец [«Страна»], 11 июня 1992 г. [на иврите].

34 См.: газета Ха’арец [«Страна»], 23 сентября 1993 [на иврите]; см. также: газета Маарив, 29 мая 1994 г. [на иврите].

35 Газета Ха’арец [«Страна»], 14 апреля 1993 г., 25 апреля 1993 г. [на иврите]

36 См., например, следующие работы: А. Даути, «Израильская ядерная политика» // Государство, власть и международные отношения, №7 (1975), pp. 5–27 [на иврите]; S. Aronson, Conflict and Bargaining in the Middle East (Baltimore: John Hopkins University Press, 1978); С. Фельдман, Израиль и ядерное сдерживание (Тель-Авив: издательство «Ха-киббуц ха-меухад», 1973 [на иврите]); Я. Эврон, Ядерная дилемма Израиля; А. Коэн, Ядерный век: глава в истории морали; Ш. Аронсон, О. Брош, Ядерное оружие на Ближнем Востоке (Иерусалим: издательство «Академон», 1994 [на иврите]), в двух томах и др.

37 См. фрагменты из выступлений: тогдашнего министра обороны Моше Аренса в газете Хадашот [«Новости»], 23 октября 1991 г. [на иврите]; заместителя начальника Генерального штаба генерала Амнона Шахака в газете Ха’арец [«Страна»], 27 декабря 1991 г. [на иврите] и газете Маарив, 17 апреля 1992 г. [на иврите]; командующего военно-воздушными силами генералом Герцлем Будингером в газете Ха’арец [«Страна»], 15 июня 1992 г. [на иврите]

38 Согласно данным, собранным в свое время военным обозревателем газеты Ха’арец Зеэвом Шиффом (1934–2007), только в 1991 году в израильской прессе было опубликовано не менее 180 статей о ядерных вооружениях; см.: «Гонка в направлении, противоположном течению времени» // Политика, №44 (1992), стр. 14–17 [на иврите].

39 Этот подход, декларирующий возможность серьезной публичной дискуссии на основе ограниченной информации, получил официальное оправдание в статье бывшего председателя Комиссии по атомной энергии Шалхевет Фриер «Кто мешает серьезной публичной дискуссии?» // Политика, №44 (1992), стр. 22 [на иврите].

40 Ш. Шитрит, «Израильская демократия в военное время»

41 Эта возможность обычно применяется к законодательству, дающему военным властям полномочия в отношении гражданского населения, как в Израиле, так и на контролируемых территориях. См., например, Уложения об обороне (чрезвычайные ситуации), поправки от 1961 г. (Проезд иностранцев по стране) и 1967 г. (Нападения на оккупированных территориях – юрисдикция и юридическая помощь).

42 К таким форумам относились: комиссия, возглавляемая Аббой Эвеном, которой было поручено тщательное расследование дела Полларда; комиссия, возглавляемая Даном Меридором, которой был поручен анализ концепции национальной безопасности; комиссия, возглавляемая Йоси Саридом, которой был поручен контроль полномочий военной цензуры.

43 Ш. Шитрит, «Израильская демократия в военное время»

44 Газета Ха’арец [«Страна»], 17 марта 1992 г. и 19 марта 1992 г. [на иврите]

45 Это право закреплено и в третьей редакции Основного закона о правительстве от 2001 г. (прим. научного консультанта).

46 Например, в Основной закон о правительстве в 1979 году, после ухода в отставку министра финансов Симхи Эрлиха, была внесена поправка. С. Эрлиху как лидеру Либеральной партии была предложена должность заместителя премьер-министра, но по закону этот пост мог занимать только один человек. Поскольку заместителем премьер-министра в то время был Игаль Ядин, закон был исправлен, чтобы сделать возможным назначение второго вице-премьера. В 1994 году Основной закон о свободе деятельности был принят в новой редакции исключительно ради того, чтобы дать возможность партии ШАС присоединиться к коалиционному правительству. Обе редакции Основного закона о свободе деятельности опубликованы на русском языке в книге Б. Нойбергера Проблемы конституции в Израиле (Тель-Авив: Открытый университет Израиля, 1997), стр. 110–113.

47 В третьей редакции Основного закона о правительстве от 2001 г. смотрите соответственно статью 40 (а) (прим. научного консультанта).

48 А. Наор, Бегин у власти: личное свидетельство (Тель-Авив: издательство «Едиот ахронот», 1993), стр. 283–310 [на иврите ]

49 В третьей редакции Основного закона о правительстве от 2001 г. смотрите соответственно статью 42 (прим. научного консультанта).

50 Годовой отчет Государственного контролера за 1991 год содержит два не опубликованных в предыдущие годы отчета: о гражданской обороне в случае химической атаки и о подготовке тыла страны к чрезвычайному положению. См.: The State Comptroller Annual Report, no. 41 (1991), pp. 908–921.

51 В 2000 г. был принят Закон о судах по административным делам, который передал часть полномочий Высшего суда справедливости под юрисдикцию судов по административным делам, функционирующих в рамках окружных судов (прим. научного консультанта).

52 Э. Рубинштейн, Судьи Израиля (Тель-Авив: издательство «Шокен», 1980), стр. 62–68 [на иврите].

53 D. Kretzmer, «Public Law» // Mishpatim, 19, no. 4 (1990), pp. 551–563.

54 Решение Верховного суда по иску 5973/92 Ассоциация по борьбе за права человека против министра обороны // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 47 (1), стр. 267 и далее.

55 Закон о военной юрисдикции от 1955 г., поправка №17 от 1986 г.

56 Закон о государственных следственных комиссиях от 1968 г.

57 Комиссия Аграната 1974 г., учрежденная для расследования действий израильской армии перед Войной Судного дня; Комиссия Коэна 1982 г. по расследованию расправы над палестинцами в ливанских лагерях беженцев в Сабре и Шатиле; Комиссия Ландоя 1987 г. по проверке методов расследования, применяемых Общей службой безопасности; Комиссия Шамгара 1994 г. по расследованию убийства тридцати палестинцев еврейским поселенцем в Пещере праотцев в Хевроне.

58 Следует отметить в этой связи отказ премьер-министра Э. Ольмерта создать Государственную следственную комиссию для всестороннего изучения неудачных действий на фронте и в тылу в период Второй ливанской войны. В результате была создана имеющая меньшие полномочия «Комиссия по проверке подготовленности и деятельности политического руководства и системы обороны по всему комплексу вопросов, касающихся боевых действий на севере страны, начавшихся 12 июля 2006 года» во главе с бывшим председателем Тель-Авивского окружного суда, судьей в отставке Элияху Виноградом (прим. научного редактора).

59 Закон о государственных следственных комиссиях не запрещает учреждение коллегий по расследованию других видов, где исполнительная власть контролирует назначение членов коллегии и публикацию результатов ее деятельности. Иногда правительство учреждает такие коллегии. В качестве примера можно привести комиссию 1987 г. по расследованию дела Полларда (израильского агента, работавшего и арестованного в США) или комиссию по расследованию убийства двадцати палестинцев на Храмовой горе в 1990 г.

60 Э. Харари и М. Хофнунг, «Консультативные комиссии в Израиле – сравнительный анализ» // Государство, власть и международные отношения, №28–29 (1988), стр. 39–74 [на иврите].

61 Многие, впрочем, считают, что в последние годы Верховный суд готов рассматривать и иски, основания к подаче которых истцами весьма и весьма размыты (прим. научного редактора).