Том третий. Глава VI

Военная цензура в Израиле: затяжной временный компромисс между противоборствующими ценностями1

Хилель Носек и Йехиэль Лимор

Введение

В современном мире Израиль является, пожалуй, единственным демократическим государством, в котором на законных основаниях действует предварительная военная цензура на любые публикации, как на теле- и радиопередачи, так и на газетные статьи2. Цензура распространяется и на передачу информации в другие страны (включая репортажи, подготовленные иностранными журналистами).

Казалось бы, существующее положение вещей заключает в себе противоречие. И действительно, с одной стороны Израиль – это демократическое государство, для которого свобода слова, свобода прессы и свобода распространения информации являются основополагающими ценностями. С другой стороны, в Израиле имеется постоянная и неослабевающая формальная система надзора, задача которой – воспрепятствовать свободному распространению информации, исходя из соображений национальной безопасности. Это противоречие обостряется еще больше, если принять во внимание, что свободная пресса и оговоренная в законодательстве жесткая и широкомасштабная цензура сосуществуют в Израиле под одной крышей на протяжении десятилетий без того, чтобы между ними происходили серьезные столкновения, и в отсутствии каких-либо существенных изменений на законодательном уровне. И это несмотря на то, что за это время социально-политическая карта Государства Израиль и его информационное пространство подверглись многочисленным трансформациям.

Цензура вообще – и, в частности, цензура, которую вводят из соображений безопасности – это одно из наиболее характерных и частых проявлений политического и социального контроля над средствами массовой информации. Сам факт существования цензуры, какой бы характер она не носила, противоречит основному принципу «социальной ответственности», согласно которому СМИ контролируют себя самостоятельно3. Более того, введение цензуры в демократическом государстве является выражением недоверия в отношении самоцензуры, которую призваны осуществлять СМИ, исходя из принципа социальной ответственности.

В данной статье мы исследуем военную цензуру, действующую в Израиле, как частный случай сложных отношений между СМИ и органами власти. Несмотря на своеобразие израильского контекста, изучение факторов и сил, приводящих в действие существующую в Израиле модель, способно внести существенный вклад в понимание взаимоотношений между органами власти и СМИ также и в других демократических государствах.

Анализ действующей в Израиле цензуры приобретает особую важность в свете тех событий, которые произошли с середины 1980-х годов, и отразили изменения в трех самостоятельных, хотя и соприкасающихся, плоскостях: в обществе; в информационном пространстве; в соотношении сил, как на общемировом уровне, так и в ближневосточном регионе.

Нация, отстаивающая свою независимость

Военная цензура СМИ в целях обеспечения безопасности государства является одним из наиболее ярких проявлений того, что израильское общество является «нацией в униформе»4. Модель «нации в униформе», как она была определена Д. Горовицем и М. Лиссаком, призвана объяснить, каким образом Израилю удается сохранить приверженность демократии, несмотря на длительное военное положение и центральную роль, которую играет тема национальной безопасности в повседневной жизни как отдельных граждан, так и общества в целом. Эта модель также объясняет наличие достаточно размытых границ между армией и военно-промышленным комплексом, с одной стороны, и гражданским сектором, с другой. Таким образом, эта модель отличается от модели «обособленной армии», которая предполагает существование четких и непроницаемых границ.

Продолжительное существование «нации в униформе» способно объяснить, хотя бы частично, почему до сих пор не укоренилось представление о том, что Израиль является гражданским обществом, в котором национальной безопасности и армейским структурам отведено строго определенное и ограниченное место. Вместе с тем, имеются очевидные признаки, указывающие на то, что в израильском обществе происходят перемены, которые способствуют подъему индивидуализма, в то время как коллективистские ценности отходят на второй план. Трещины в национальном консенсусе, которые углубляются с начала Первой ливанской войны (1982), свидетельствуют о том, что тема безопасности, бывшая в прошлом краеугольным камнем неоспоримого общественного согласия, все больше становится мишенью для критики. СМИ и военное руководство не могут игнорировать происходящие в обществе перемены, которые влекут за собой большую открытость армии и органов безопасности по отношению к прессе, с одной стороны, и ставят цензуру перед необходимостью раз за разом определять заново, что разрешено публиковать, а что находится под запретом.

Одновременно с переменами в израильском обществе происходят кардинальные изменения общемировой геополитической карты, в результате которых оказались под вопросом укоренившиеся определения внешней угрозы и, как следствие, значимости такой темы как национальная безопасность. Кроме того, интенсивные изменения, структурные и организационные, во многом преобразили израильские СМИ. Многие из этих изменений являются прямым следствием технологических нововведений, которые успешно и быстро прижились в Израиле.

Другие изменения, которые затронули СМИ, отражают социальные и политические процессы, которые привели к частичной приватизации теле- и радиовещания и, вследствие этого, к возникновению многочисленных новых каналов. Многие из этих изменений ставят под вопрос саму возможность эффективного функционирования цензуры, а также усиливают сомнения в отношении оправданности дальнейшего ее существования.

Итак, мы попытаемся исследовать те процессы, которые способствовали возникновению военной цензуры в Израиле, и главное – объяснить, почему цензура продолжает существовать и сегодня, несмотря на социально-политические и технологические перемены, без того, чтобы СМИ предпринимали какие-либо реальные попытки добиться ее отмены.

Цензура: три основных модели

Цензура, как идея и как организация, существует с того самого дня, когда впервые возникло опасение, что идеи заключают в себе силу, способную серьезно пошатнуть любую политическую или религиозную власть. В тех поколениях, которые предшествовали эпохе книгопечатания, когда грамотность являлась уделом чрезвычайно ограниченной группы людей, надзор за распространением идей было достаточно легко осуществлять. Та информация, которая исходила из королевских дворов, полностью контролировалась и подвергалась жесткой цензуре, тогда как католическая церковь имела собственные механизмы надзора, предававшие анафеме любую ересь и, таким образом, препятствовавшие ее дальнейшему распространению.

Изобретение печатного станка и постепенное проникновение грамотности в широкие массы потребовали усовершенствовать методы надзора и привести их в соответствие с новыми реалиями. Авторитарные режимы старого мира разработали разветвленные механизмы надзора, призванные воспрепятствовать свободному распространению информации. Они установили законы, согласно которым на открытие собственного издательства требовалась лицензия, необходимая для выпуска газет и книг, а также для того, чтобы просто торговать ими, и ввели жесткую цензуру на содержание всех без исключения публикаций. Церковь тоже усовершенствовала собственные механизмы контроля.

Демократический принцип, придающий словам и идеям также и созидательную силу, развился параллельно с интенсивной деятельностью цензуры. Даже усиливающиеся призывы к свободе слова, по сути, не отрицали возможности (или даже необходимости) ограничить эту свободу в том случае, если она столкнется с какими-либо другими нормами и ценностями. Такими нормами являются, к примеру, право на безопасность государства и общества, защита граждан от клеветы, благополучие несовершеннолетних и так далее.

В исторической перспективе цензуру можно подразделить на три основных категории: религиозная; политическая; и цензура, касающаяся вопросов морали5. И действительно, теоретическое и научное рассмотрение цензуры, как понятия и как организации, сосредотачивалось и сосредотачивается по сей день в основном на ценностных аспектах ограничения свободы прессы из соображений морали и религии, надзора за публикациями, способными пробудить в людях порочные мысли, или запрета на распространение идей, которые считаются подрывными или опасными для государства и общества. Напротив, относительно мало внимания уделяется проблеме существования цензуры из соображений государственной безопасности.

Военная цензура – то есть предварительный надзор за содержанием публикаций – неоднократно и в разнообразных формах действовала во многих демократических государствах, зачастую – в контексте локальных и ограниченных во времени военных конфликтов. Яркие тому примеры: Вьетнамская война; война за Фолклендские острова между Великобританией и Аргентиной; вторжение американских войск в Гренаду; Война в Персидском заливе.

Во всех вышеприведенных примерах военная цензура вводилась на ограниченные сроки, тогда как в Израиле военная цензура действует постоянно, как в периоды затишья, так и в военное время. Существование подобного рода организации, которая непрерывно функционирует в демократическом государстве, а также применяемые ею методы, заслуживают пристального и разностороннего изучения.

Четыре типа цензуры

В отличие от общепринятого понимания, которое идентифицирует три категории цензуры, мы предлагаем рассмотреть четыре типа: религиозная цензура, политическая цензура, моральная цензура и цензура из соображений безопасности. Мы различаем три основные формы надзора и цензуры (с точки зрения СМИ):

1. Внешняя (навязанная) – законы, установления, приказы и так далее.

2. Соглашение – различные формы сотрудничества между СМИ и органами власти, ставящие перед собой цель предотвратить публикацию некоторых материалов, которые либо запрещены либо вредны, без того, чтобы учреждать письменное законодательство, с одной стороны, а с другой стороны, чтобы не возлагать всю полноту ответственности исключительно на СМИ.

3. Внутренняя самоцензура – ограничения, которые СМИ накладывают на себя сами. Внутренняя самоцензура может осуществляться на трех уровнях: на институциональном уровне, на организационном уровне, и на индивидуальном уровне.

Институциональный уровень относится к СМИ как институту в целом, в социологическом понимании этого слова. СМИ в современном обществе являются социальным институтом, аналогично другим институтам, таким как система образования, органы власти или церковь. Любой институт состоит из различных групп и организаций, которые выполняют определенные действия и придерживаются некой линии поведения, обязательной в рамках данного института. Яркими тому примерами являются механизмы внутренней цензуры, действующие в Американской кинематографической индустрии (Code of Self Regulation of the Motion Picture Association of America), равно как и Комиссия по рассмотрению жалоб (Press Complaints Commission) в прессе Великобритании; Совет редакторов ежедневных газет в Израиле выполняет аналогичную функцию. Во всех вышеперечисленных случаях СМИ как социальный институт, стремясь избежать внешнего контроля, создал внутренние механизмы надзора, касающиеся, в основном, вопросов морали и вторжения в частную жизнь граждан. Второй уровень, организационный, относится к отдельно взятым газетам, радиостанциям или издательствам, которые устанавливают некий свод правил или общие рамки и следят, посредством внутреннего надзора, за тем, чтобы никто не выходил за них. Третий уровень, индивидуальный, относится к какому-либо представителю СМИ, – журналисту, писателю, теле или радиоведущему – который придерживается определенных ценностных и нормативных установок, носящих институциональный или организационный характер, и действует в соответствии с ними. Таким образом, он, по сути, упраздняет необходимость в существовании любых других механизмов надзора, как внутренних, так и внешних.

Как уже было сказано, в этой статье мы сосредоточимся только на одной модели цензуры: цензура из соображений безопасности, вводимая по обоюдному согласию сторон, при замораживании тех законов, которые обусловили ее возникновение и призваны регулировать ее деятельность. Мы определяем цензуру как «постоянно действующую организационную структуру, целью которой является предотвращение определенных публикаций в средствах массовой информации, способных нанести ущерб национальным интересам и, прежде всего, государственной безопасности».

Цензура в Израиле: нормативные рамки

Изучение нормативных рамок, как формальных, так и не формальных, внутри которых действует военная цензура в Израиле, показывает, что обе стороны – и СМИ (воспринимающиеся как основные защитники свободы слова), и органы власти – предпочитают, на протяжении всего времени существования государства, воздерживаться от открытых столкновений и приходить к компромиссным соглашениям, зачастую в обход действующего законодательства. Хотя такие компромиссы и нейтрализуют, в значительной степени, угрозу, исходящую от цензуры, они также дают основание утверждать, что СМИ, будучи одной из сторон в соглашении, являются частью политического истеблишмента или, по крайней мере, его помощником. Основное утверждение состоит в том, что наличие подобного рода соглашений между органами власти и СМИ умаляет независимость последних, ослабляет их и подрывает отношения соперничества (adversarial relationship) между двумя сторонами, создавая угрозу демократии.

Как и в других сферах общественного надзора за СМИ, в данном случае можно провести разграничение между различными нормами, касающимися как определения чрезвычайной ситуации, так и природы ограничений, а также тех методов, посредством которых они приводятся в действие. Эти нормы фактически отражают три основные модели подхода к надзору за СМИ в целом и к военной цензуре, в частности: тоталитарная модель, американская демократическая модель и европейская демократическая модель (смешанная модель). Можно сказать, что разграничение между различными моделями основывается на степени ответственности, которую они возлагают на каждую из сторон: органы политической власти и СМИ.

Тоталитарная модель, реализованная, например, в бывшем Советском Союзе и странах Восточной Европы в 1950-е – 1970-е годы, заключается в представлении о СМИ как об инструменте в руках органов власти или правящей партии. Согласно этой модели, СМИ играют ключевую роль в воспитании общества, в поддержании принятой в данном обществе картины мира, а также в предотвращении попыток сопротивления властям. Тоталитарная модель не признает за представителями прессы какой-либо ответственности в отношении публикаций на животрепещущие темы и, в любом случае, не допускает принятия ими самостоятельных решений. Поэтому любое слово, которое печатается или транслируется, подвергается жесткой предварительной цензуре. Сама цензура осуществляется посредством назначения редакторов (в газетах, издательствах, на радиостанциях и телеканалах), а также через внедрение наблюдателей, которые присутствуют в редакциях, работая в отдельных кабинетах, получая при этом инструкции по исполнению служебных обязанностей совсем в иных организациях (в партийных инстанциях, органах госбезопасности и так далее).

Американская демократическая модель, которая находится на противоположном полюсе, заключается в возложении на СМИ и на редакционные коллегии всей полноты ответственности за совершаемые ими действия. Так же как и в любой другой области, редакторы обязаны заранее удостоверяться в том, что та или иная публикация не несет в себе угрозы государственной безопасности или правопорядку. Здесь, следовательно, имеются две нормы: первая из них связана с профессиональной этикой, которая проистекает из принципа «социальной ответственности» западной прессы; вторая связана с необходимостью соблюдать законы, поскольку если выяснится, что, вследствие той или иной публикации, был нанесен ущерб государственной безопасности, редактор должен будет отвечать перед судом за свои действия.

Смешанная модель, которая более всего распространена в европейских странах, соединяет в себе компоненты тоталитарной модели на нормативном, законодательном уровне с современными демократическими принципами на практическом уровне. При этом между двумя сторонами ведется постоянный и очень непростой диалог о способах осуществления контроля и цензуры. Целью этого диалога является достижение соглашения между СМИ и органами власти по поводу тех публикаций, которые, по мнению обеих сторон, могут нанести ущерб интересам общества и государства. Речь идет об интересах, которые имеют общенациональное значение, выходящее за рамки индивидуальных интересов отдельно взятой личности, или же, в отдельных случаях, превосходят по своей важности принцип свободы прессы.

В целом можно сказать, что израильская модель, по своему характеру и способу действия, располагается между тоталитарной и западно-европейской моделями. Фактически, наблюдается постоянный, хотя и медленный, сдвиг от тоталитарного полюса к западно-европейскому. Более того, израильская модель обладает не только теми характеристиками, которые присущи европейской модели, но и дополнительными качествами, наблюдающимися, как правило, при иной модели надзора – «переходной модели», свойственной развивающимся странам. В соответствии с этой моделью СМИ мобилизуются для оказания содействия властям в деле выполнения общегосударственных задач, прежде всего, в деле достижения национального единства и укрепления социальной интеграции.

Исторические корни израильской цензуры

Следует, прежде всего, заметить, что израильская военная цезура обладает несколькими особенностями:

1. Существование цензуры оговорено в израильском зако- нодательстве, которое призвано упорядочивать ее деятельность, однако на практике письменное установление оказалось «заморожено» и его заменило добровольное соглашение между армейскими властями и представителями прессы, состоящими в Совете редакторов ежедневных газет.

2. Несмотря на то, что соглашение было заключено между армейскими властями и представителями ежедневной печатной прессы, оно – в отсутствие соответствующего законодательства – применяется также и к публикациям иного рода, которые не имеют к нему никакого отношения.

3. Несмотря на то, что закон предоставляет цензорам право проверять любую публикацию еще до того, как она увидит свет, это постановление, тем не менее, не соблюдается буквально. На практике цензура ограничивается тем, что заранее сообщает издателям об их обязанности представить на предварительную проверку любую публикацию, которая затрагивает тему армии и безопасности. В отдельных случаях издатели или авторы отдают публикации в руки цензуры по собственной инициативе, дабы избежать возможного привлечения к суду по обвинению в разглашении государственной тайны.

4. Верховный суд Израиля принял на протяжении ряда лет целую серию решений, которые являются его собственными (как правило, очень либеральными) толкованиями Ордонанса о прессе. Эти толкования, которые имеют силу судебных прецедентов, с одной стороны, накладывают ограничения на уже действующий антилиберальный Ордонанс, однако, с другой стороны, легализуют деятельность цензуры в рамках принятого соглашения.

Военная цензура, существующая в Израиле, возникла еще в период британского мандата. Ордонанс о прессе от 1933 года предоставил британским властям эффективный способ контроля над прессой, как еврейской, так и арабской. Постановление не только гласило, что издание газеты требует специального разрешения военного коменданта округа, но и предоставляло властям право закрыть ту или иную газету, если в ней обнаруживались материалы, несущие, по их мнению, «угрозу общественному спокойствию»; разрешалось также закрыть издательство, выпускавшее эту газету. После провозглашения независимости Государства Израиль Ордонанс о прессе был внесен в израильское законодательство, тогда как полномочия выдавать разрешения или закрывать газеты оказались переданы Министерству внутренних дел.

Спустя двенадцать лет, в 1945 году, британские власти выработали свод правил на случай чрезвычайного положения, один из пунктов которого обязывал отсылать на предварительную проверку любой печатный материал – газеты, журналы или книги. Введение столь жесткого механизма цензуры явилось следствием усиления подрывной деятельности со стороны еврейских подпольных организаций, направленной против британских властей, и стремления подавить в зародыше любые проявления протеста против них.

Уложения об обороне (чрезвычайные ситуации) от 1945 года, равно как и Ордонанс о прессе, были включены израильскими властями в законодательство в момент основания государства, продолжая действовать по сей день. Уложения об обороне обязывали, в частности, подавать на предварительную проверку любую печатную публикацию, будь то газету или книгу. Пункт 87 (1) Уложения гласит, что «цензор имеет право запретить в приказном порядке публиковать материалы, которые, по его мнению, наносят, или могут нанести, ущерб обороноспособности Израиля, безопасности населения, или общественному спокойствию». В следующем пункте 88 (1) сказано, что «цензор имеет право запретить в приказном порядке передавать, печатать или публиковать любые материалы....., передача, печатание или опубликование которых, по его мнению, заключают, или могут заключать, в себе угрозу обороноспособности Израиля, безопасности населения или общественному спокойствию».

Этот пункт давал цензуре (по крайней мере, в эпоху, предшествовавшую появлению Интернета) возможность задействовать механизм контроля над информацией, которую зарубежные репортеры посылают из Израиля заграницу. Кроме того, цензуре были предоставлены полномочия применять санкции в отношении тех, кто нарушает запрет, посредством закрытия газет или издательств. Решения цензора, а также налагаемые им санкции, невозможно было оспорить.

Пресса и издатели в Израиле без особых затруднений примирились с существованием цензуры, которая начала действовать сразу же после провозглашения независимости государства. Тому имелось две основные причины:

1. Провозглашение независимости сопровождалось вторжением арабских войск, которое ввергло только что возникшее государство в борьбу за свое существование. Неудивительно, поэтому, что спустя считанные дни после провозглашения независимости, редакторы ежедневных газет собрались и единогласно решили подать сверстанные ими полосы на предварительную проверку цензуры. Добровольное принятие цензуры явилось следствием признания со стороны руководителей СМИ того факта, что механизм надзора необходим в сложившейся ситуации, и что его функция заключается в предотвращении ущерба, который может быть нанесен государству, пребывающему в состоянии войны.

2. Газеты и издатели, которые свыклись с британской военной цензурой, рассматривали израильскую цензуру как ее прямое продолжение (хотя первая естественным образом воспринималась как надзор, осуществляемый чужой властью, тогда как последняя являлась надзором со стороны государства, частью которого была пресса) и, по крайней мере, на первых этапах существования государства они не считали, что можно противиться ее решениям. Фактически, деятельность израильской прессы в первые годы после провозглашения независимости, подобно прессе в развивающихся странах («переходная модель»), воспринималась властями как инструмент достижения общенациональных целей, тогда как она сама на добровольных началах мобилизовалась для выполнения этой функции.

Однако очень скоро выяснилось, что цензура склонна чрезвычайно широко интерпретировать имевшиеся у нее полномочия, а также добрую волю, которую проявили по отношению к ней редакторы газет. После двух случаев, в которых цензоры воспользовались этими полномочиями и закрыли газеты на два–три дня, редакторы газет решили требовать отмены мандатного Ордонанса о прессе, и вместо него принять новый закон, но не в рамках свода правил на случай чрезвычайного положения. Переговоры между двумя сторонами продолжались долгие месяцы, в течении которых две газеты вновь оказались закрыты, и когда выяснилось, что законопроект, предложенный правительством, не учитывает мнение журналистов, обе стороны предпочли закрепить статус и полномочия цензуры в неформальном соглашении.

Соглашения и вносимые в них поправки

Первое соглашение, подписанное в декабре 1949 года, также как и все последующие соглашения, свидетельствует о том, что цензура в Израиле, вопреки распространенному представлению о ней, не является полностью вынужденной. Хотя закон и предоставляет ей достаточно широкие полномочия, основную свою силу она обретает все же не в самом законе, а в соглашении.

Это соглашение, включая его различные модификации, было окончательно сформулировано после длительных переговоров между Советом редакторов газет6 и представителями армии, а также правительства. Фактически, это соглашение провело четкую разделительную линию, которая существовала на протяжении многих лет, между двумя группами средств массовой информации в Израиле: первая, «привилегированная группа», состоящая из ежедневных газет, имеющих своих представителей в Совете редакторов, и электронных СМИ, финансируемых государством, пользовалась, в силу соглашения, рядом преимуществ; тогда как во вторую группу входили все остальные СМИ (газеты и еженедельники, журналы, книги и кинопродукция, а также представители зарубежной прессы, работавшие в Израиле).

13 пунктов первого соглашения, которое должно было заменить свод правил на случай чрезвычайного положения, определяли полномочия цензуры и оговаривали характер отношений между ней и ежедневной прессой. Наиболее важный пункт этого соглашения гласил, что «цензура не распространяется на политические обзоры, интерпретации и оценки, за исключением тех случаев, когда из них можно вывести какую-либо секретную информацию, касающуюся армии и органов безопасности».

Другие важные принципы, которые оговаривались в соглашении, были следующими:

1. Соглашение отменяло ультимативный характер двух основных полномочий цензора, которыми он обладал в соответствии с законом: права налагать запреты и права применять санкции. В то же время газеты фактически отказались от своего права обращаться в судебные инстанции в случае разногласий с цензором. В соответствии с соглашением, была учреждена специальная «тройственная комиссия», состоявшая из делегированных членов Совета редакторов, армейских офицеров, а также представителей общественности, которая должна была служить своего рода третейским судом в спорных ситуациях. С одной стороны, она рассматривала апелляции, поданные редакциями газет, касавшиеся налагаемых цензурой запретов, а с другой стороны, являлась «трибуналом», перед которым представали журналисты, которые преступали цензурные ограничения.

2. Цензура отказалась от требования представлять на ее предварительную проверку все без исключения публикации и ограничилась строго определенным списком тем, любая информация по которым должна подвергнуться предварительному контролю.

Применение цензурой новых правил, оговоренных в соглашении, повлекло за собой нескончаемый поток жалоб со стороны журналистов, и вследствие этого начались длительные переговоры, по окончании которых в 1951 году было принято решение переформулировать соглашение. Две основные поправки, которые были внесены в соглашение, заключались в следующем: во-первых, армейские власти согласились воздержаться от закрытия газет, преступивших цензурные ограничения, и право применять санкции целиком и полностью перешло к «тройственной комиссии»; во-вторых, в отличие от прежней ситуации, при которой решения этой комиссии имели лишь рекомендательный характер, было согласовано, что никто, даже глава Генерального штаба, не будет вправе отменять их, если они были приняты единогласно.

Соглашение продержалось пятнадцать лет, после чего оно было заменено новым, которое содержало относительно небольшое количество поправок и изменений, касавшихся в основном процедурных вопросов. Соглашение от 1966 года пребывало в силе до 1996 года7, хотя в 1989 было внесено одно важное изменение: ограничение полномочий цензуры налагать запрет на публикацию в тех случаях, когда имеется высокая степень вероятности возникновения угрозы безопасности государства. Это изменение явилось следствием постановления Верховного суда по делу Шницера.

С момента подписания соглашения в 1966 году был лишь один случай, когда цензура приняла решение закрыть газету, выходящую на иврите (и, фактически, выпускавшую ее типографию), из-за связанных с цензурой нарушений. Постановление о закрытии было вынесено в отношении газеты «Хадашот» [«Новости»], редактор которой не состоял в Совете и, в любом случае, это издание не было охвачено формальным соглашением с цензурой. Изначально цензор постановил закрыть газету на четыре дня, однако та обратилась в Верховный суд, который распорядился сократить этот срок до трех дней. В действительности же газета оказалась закрыта на двухдневный срок, поскольку один из дней, на который распространялось постановление, пришелся на первое мая – день, когда газета не выходила в любом случае. Позднее (после того, как в отношении этой газеты снова было вынесено постановление о закрытии) редактор «Хадашот» принял решение присоединиться к Совету и, подобно другим ежедневным изданиям на иврите, обзавестись, таким образом, защитой от произвола цензуры.

Как действует цензура?

Во главе военной цензуры стоит армейский офицер в чине бригадного генерала. Несмотря на то, что он подчинен вышестоящим лицам в военной иерархии (точнее, главе разведывательного отдела) и сам является командиром целого подразделения (военная цензура представляет собой одно из армейских подразделений), он назначается на должность министром обороны, и, по сути, черпает свои полномочия непосредственно из законодательства. Подобная ситуация предоставляет главному цензору широкое поле деятельности и независимость в принятии решений. И действительно, почти все те, кто занимал эту должность, демонстрировали высокую степень независимости по отношению к армейским властям, вплоть до того, что когда армейские власти решали сместить главного цензора, поскольку его (или ее – иногда этот пост занимали женщины) решения были не в их вкусе, именно редакции газет вставали на его/ее защиту, и он/а сохранял/а свое место. Свидетельства об этом можно найти, например, в двух газетах, – «Маариве» (11 апреля 1986 года) и «Аль ха’мишмар» (5 сентября 1986 года) – которые встали на защиту главного цензора, бригадного генерала Ицхака Шани, после того как стало известно о том, что его намереваются сместить с должности.

Центральная база израильской военной цензуры располагается в Тель-Авиве – городе, где находятся главные редакции большинства газет, журналов и издательств. Канцелярии цензуры действуют круглосуточно, и в каждую смену работают от четырех до шести цензоров (в период военной напряженности их число увеличивается). Три вида работников входят в состав цензуры: офицеры; гражданские лица, работающие в армии; и резервисты.

Вторая база военной цензуры находится в Иерусалиме и она занимается, помимо печатной прессы, электронными СМИ, телевидением и радио, редакции которых располагаются в этом городе, а также арабской прессой, выходящей в Восточном Иерусалиме и на контролируемых территориях. Небольшая база действует также и на севере, в городе Хайфа. В чрезвычайных ситуациях и в военное время цензура открывает временные канцелярии в тех местах, где действуют зарубежные репортеры.

Казалось бы, любой материал, публикующийся в печати или передаваемый электронными СМИ, требует предварительного разрешения цензуры. Именно так и обстояло дело долгие годы с материалами, отсылаемыми зарубежными репортерами, которые находились в командировке в Израиле, в делегировавшие их редакции. В действительности же, газеты и прочие СМИ передавали цензуре только те репортажи и статьи, которые касаются заранее оговоренных тем.

Этот список тем передается цензурой всем, без исключения, газетам и время от времени обновляется. Помимо тем, носящих исключительно военный характер (конкретные сведения об армейских подразделениях, передвижении войск, приобретении оружия и военного оборудования и т.д.), этот список в разное время включал в себя и другие темы, гражданские по своей сути, которые оказались внесены в него в результате особых правительственных постановлений. В частности, одно время было запрещено писать об импорте Израилем нефти (эта тема оказалась в списке табуированных вследствие требования иранских поставщиков, которые обусловили продажу нефти Израилю полной секретностью подобного экономического сотрудничества), а также маршрутах прибытия репатриантов из бывшего СССР (сокрытие адресов промежуточных остановок иммигрантов по дороге в Израиль обосновывалось опасением того, что публикации такого рода помогут террористическим организациям спланировать и осуществить теракт против будущих граждан еврейского государства еще до их прибытия в страну).

На практике только малая часть материалов, публикующихся в Израиле, – как в газетах, так и в книгах – а также материалов, переправляемых за границу зарубежными репортерами, передается цензуре для предварительного контроля. Несмотря на то, что большинство газет и журналов в Израиле не представлены в Совете редакторов и, казалось бы, не причастны к соглашению, заключенному между ним и цензурой, те правила, которые содержит это соглашение, распространяются цензурой также и на них. Другими словами, список тем, подлежащих предварительной проверке, предоставляется всем газетам, и лишь в том случае, если газета или журнал нарушают установленные правила, они подвергаются санкциям. Цензура старается не применять строгие санкции и, как правило, главный военный цензор или его представители ограничиваются предупредительным письмом, которое отсылается СМИ, допустившим то или иное нарушение.

Параллельно с этим цензура уведомляет издательства о том, что они обязаны передавать ей для предварительной проверки все книги, касающиеся армии и органов безопасности. (Министры или государственные служащие, включая вышедших на пенсию, которые хотят опубликовать книгу, содержащую информацию в сфере обороны или национальной безопасности, полученную в рамках их деятельности, в дополнение к разрешению цензуры должны получить специальное разрешение от правительства).

Спор об условиях

Характер функционирования цензуры до некоторой степени схож с тем, как постфактум действует цензура во многих демократических странах мира. Другими словами, власти отказываются от предварительной проверки материалов (а в израильском случае – от большинства материалов), однако оставляют в своих руках право применения санкций уже после публикации в случае, если выясняется, что издатель опубликовал информацию, которая способна поставить под угрозу безопасность государства. Однако, если речь заходит об Израиле, то здесь требуется пояснение, и, фактически, можно выделить три уровня действия цензуры:

1. Разрешенная сфера. В этой сфере находятся все темы, в отношении которых цензура отказывается от предварительной проверки. В их число входит большинство из тех тем, которые освещаются в прессе, в электронных СМИ и в книгах. Другими словами, все это темы, на которые цензура не распространяется, и, таким образом, они освобождены от предварительной проверки.

2. Запрещенная сфера. В эту сферу входят темы, в отношении которых цензура однозначно постановила необходимость контроля и предварительной проверки. Если материалы на одну из таких тем не отсылаются на предварительную проверку, это уже само по себе является нарушением. С того самого момента, как материал отдается в руки цензуры, СМИ берут на себя обязательство подчиниться любому решению цензуры. Вместе с тем, в отличие от тоталитарных режимов, которые не позволяют оспаривать решения цензуры, в случае Израиля постановления цензуры не носят окончательный характер. Фактически, в ряде ситуаций разгорается спор об условиях публикации между цензурой и СМИ, и во многих случаях принимается компромиссное решение, которое учитывает мнения обеих сторон (скажем, вызвавшая вопросы статья выходит, но с определенными корректировками). В иных случаях СМИ могут оспорить решение цензуры перед «тройственной комиссией» и даже обратиться в суд.

3. Неопределенная сфера. В эту сферу входят темы, которые не включены в список тем, подлежащих предварительной проверке, но которые могут содержать информацию, относящуюся к запрещенной сфере. Ярким тому примером является проблематичность публикаций, касающихся деятельности полиции, событий, происходящих за пределами «зеленой черты», и вообще, любых тем, связанных с вопросами безопасности. Обязанность принять решение о том, передавать или не передавать материал в руки цензуры, в этом случае возлагается на редактора. Ошибочное решение может повлечь за собой применение санкций.

Соглашение о цензуре, в различных его вариациях, изъяло, как уже было сказано, право на применение санкций из рук цензуры, и передало его «тройственной комиссии». С 1949 по 1990 гг. цензура представила на рассмотрение «тройственной комиссии» 135 исков против тех или иных газет. Все эти иски были поданы после того, как газеты преступили цензурные ограничения, то есть опубликовали тот или иной материал, не получив предварительного разрешения или не выполнив требований цензуры. Санкции, которые были применены в отношении этих газет, как правило, варьировались между вынесением предупреждений и денежными штрафами, зачастую условными. Наиболее строгой санкцией из всех, которые когда-либо налагались «тройственной комиссией», явилось закрытие газеты на однодневный срок. Однако с 1972 года комиссия ни разу не принимала решение о закрытии газеты. Денежные штрафы исчислялись, как правило, небольшими суммами (сотнями или тысячами шекелей), а полученные таким образом деньги шли в государственный бюджет.

«Тройственная комиссия» является также третейским судом, перед которым редакции газет оспаривают решения цензуры о запрете на публикацию тех или иных статей, сведений или фрагментов информации. С тех пор, как в 1949 году было заключено первое соглашение, и вплоть до 1990 года «тройственная комиссия» рассмотрела 64 апелляции, поданные редакциями газет в ответ на решения цензуры.

Изучение результатов этих апелляций показывает, что в десяти случаях редакции газет выигрывали дело полностью, а в тридцати случаях – частично, иными словами, «тройственная комиссия» принимала компромиссные решения. В 19911993 годах из пяти поданных апелляций четыре были отклонены, а одна была удовлетворена частично.

Результаты рассмотрения апелляций, поданных редакциями газет в ответ на решения цензуры в 1950–1993 годах

Газета выиграла дело, и запрет на публикацию был снят

10

Апелляция была отклонена

28

Было принято компромиссное решение с согласия цензуры

11

Компромиссное решение, навязанное «тройственной комиссией»

20

Общее число рассмотренных апелляций

69

Сопротивление существованию цензуры

Борьба против цензуры велась и ведется на протяжении всего времени существования Израиля, как в СМИ, так и на политическом уровне. Представители СМИ и политические деятели приводят, время от времени, возражения против действий цензуры, широты ее полномочий, а также соображений, которыми она руководствуется при выработке решений по тем или иным вопросам. Однако практически никто не предлагал полностью отменить цензуру.

Следует отметить по меньшей мере две важных политических инициативы по изменению принципов функционирования цензуры. В обоих случаях политические деятели, которые взвешивали возможность изменения законодательства о цензуре, советовались с представителями СМИ, и в обоих случаях они убеждались в том, что именно СМИ предпочитают сохранить существующее положение вещей и противятся любому серьезному изменению имеющегося соглашения, которое призвано упорядочивать деятельность цензуры.

В первом случае, в 1990 году, специальная парламентская комиссия во главе с депутатом Й. Саридом изучила деятельность цензуры, при этом три темы удостоились особого внимания: законодательный статус цензуры и ее полномочия; масштабы; и эффективность ее деятельности. В ходе работы Комиссии заседавшие в ней депутаты встречались с представителями СМИ, которые в большинстве своем однозначно возражали против любых изменений существовавшего положения вещей на законодательном уровне.

В своем итоговом отчете Комиссия Сарида отметила, что, несмотря на удивительное единство мнений представителей цензуры и СМИ по этому вопросу, действовавшее соглашение носит весьма проблематичный характер, поскольку «угрожает свободе прессы». Тем не менее, Комиссия рекомендовала не вносить в него никаких поправок и не вводить вместо него новый закон о цензуре. Такая рекомендация была вызвана двумя причинами: сопротивлением СМИ и неопределенным характером нового закона о цензуре, если тот будет принят.

После того, как отчет Комиссии был обнародован, газета «Маарив» заключила в одной из своих статей: «По мнению редакторов газет, цензуру следовало бы отменить вовсе. Однако их соображение – и оно оказалось верным – заключалось в том, что если Комиссия не предпримет этого шага, предпочтительнее существующее соглашение, которое позволяет представителям прессы влиять на ситуацию, чем урегулирование на законодательном уровне. СМИ не желают становиться заложниками законодателей» (14 июня 1990 г.).

Отчет Комиссии Сарида включал в себя ряд оперативных рекомендаций, часть из которых были реализованы еще до того, как этот отчет увидел свет, тогда как другие, хотя и не все, были выполнены уже после его опубликования. Наиболее важные из них: соглашение о цензуре должно распространяться не только на ежедневные газеты, которые непосредственно к нему причастны, но и на все остальные израильские СМИ; соглашение должно распространяться также и на зарубежных репортеров, работающих в Израиле; список тем, подлежащих контролю, должен быть сокращен (имеются в виду публикации, которые не затрагивают напрямую тему безопасности). Рекомендация, которая так и не была реализована, заключалась в следующем: апелляции по поводу решений «тройственной комиссии» должны рассматриваться судом, а не главой Генерального штаба.

Во втором случае, в 1994 году, ряд депутатов Кнессета от различных фракций, основываясь на результатах работы общественной комиссии под руководством журналиста и адвоката Моше Негби, обнародовали частный законопроект, согласно которому следует ввести закон о военной цензуре. В законопроекте речь шла о временном законодательстве, которое будет оставаться в силе до тех пор, пока не будет отменено чрезвычайное положение, и которое однозначно запретит военной цензуре, а также Министерству внутренних дел, применять такую санкцию, как закрытие газет. Представители прессы выразили решительный протест против этого законопроекта. Их основной аргумент заключался в том, что новый закон поставит под угрозу свободу прессы, тогда как существовавшее на тот момент положение вещей – то есть, действовавшее соглашение между цензурой и прессой – выдержало проверку временем и уже неоднократно доказывало свою состоятельность. Сопротивление прессы (наряду с противодействием премьер-министра и самой цензуры) заставило правительство выступить против внесенного законопроекта и дать указание членам парламентской коалиции проголосовать против него.

Другой фронт, на котором, как уже было сказано, велась и ведется борьба против цензуры, это сами СМИ. Борьба осуществляется в трех основных направлениях: во-первых, с целью смягчить налагаемые цензурой ограничения; во вторых, в попытке установить новые, более широкие, границы, определяющие степень свободы прессы (для этого используются обращения в Высший суд справедливости); в-третьих, искусные маневры, совершаемые прессой в обход существующих ограничений, которые в конечном итоге заставляют цензуру снять эти ограничения, полностью или частично.

Борьба СМИ против цензуры является, по сути, непрекращающимся диалогом, который осуществляется в атмосфере взаимных уступок. Поскольку стороны вовсе не заинтересованы обострять отношения между собой, предпочитая урегулирование на договорной основе любому закону о цензуре, компромисс носит, как правило, практический характер и разрешает локальные проблемы, тогда как принципиальные разногласия, которые опасаются затрагивать как СМИ, так и цензура, старательно обходятся стороной. Более того, компромисс между прессой и органами власти с точки зрения СМИ является удобным и практичным, в особенности для ежедневных газет, а также телевидения и радио. И действительно, решение по поводу любой апелляции, которую СМИ подают на рассмотрение «тройственной комиссии», выносится чрезвычайно быстро, тогда как рассмотрение дела в суде может оказаться достаточно затяжным и длиться месяцами, если не годами. Этот факт способен привести к тому, что свежая информация, которую СМИ заинтересованы опубликовать как можно быстрее, полностью потеряет свою актуальность. (В соответствии с имеющимся соглашением, апелляции по поводу решений цензуры о запрете той или иной публикации рассматриваются в течении 48 часов. «Комиссия Негби» порекомендовала создать специальный судебный орган, который должен будет рассматривать апелляции в течении всего лишь шести часов с момента их подачи).

Позиция Верховного суда

Вторым способом борьбы с цензурой является иск в Верховный суд, выступающий в качестве Высшего суда справедливости. Случаев обращения в суд было крайне мало, однако в каждом из них Высший суд справедливости руководствовался прогрессивными, либерально-демократическими принципами и четко обозначал пределы возможного ограничения свободы слова и, в частности, свободы прессы и рекламы в Израиле. Высший суд справедливости вынес два основных решения, определивших сферы деятельности цензуры и их границы, каждый из которых может быть классифицирован как «судебное законодательство». Первое решение было вынесено в 1953 году, когда министр внутренних дел, ответственный за исполнение Ордонанса о прессе, принятого в период британского мандата, приказал закрыть еженедельник Коммунистической партии «Кол ха’ам» [«Глас народа»]. Поводом для закрытия послужила статья, содержание которой власти сочли «опасным для общественного спокойствия», и приняли решение о закрытии газеты на ограниченный срок. Высший суд справедливости постановил, что закрытие какого бы то ни было издания возможно лишь при условии наличия «максимальной вероятности» реальной угрозы общественному спокойствию. А так как в данном случае подобная угроза отсутствовала, не было необходимости прибегать к столь жесткой административной мере8. С момента принятия этого решения министр внутренних дел не предпринял не единой попытки закрыть какую-либо газету, выходящую в Израиле на языке иврит.

Второе решение было вынесено в 1989 году в ответ на обращение тель-авивского еженедельника «Ха’ир» [«Город»] в Высший суд справедливости после того как цензура запретила публиковать обширные отрывки статьи о кадровых перестановках в службе внешней разведки «Моссад». Этот запрет явился одним из проявлений методичной и последовательной политики цензуры, которая долгие годы препятствовала обнародованию имен или каких-либо других опознавательных характеристик высших руководителей «Моссада» и главы Общей службы безопасности в период их пребывания на занимаемых должностях. Высший суд справедливости и в этом случае решил руководствоваться принципом «максимальной вероятности» реальной угрозы общественному спокойствию, постановив, что такой угрозы запрещенная к публикации статья не несла. Высший суд справедливости недвусмысленно постановил, что соображения безопасности отнюдь не во всех случаях являются поводом для безоговорочного запрета, и цензура имеет право ограничить свободу слова только тогда, когда имеется «максимальная вероятность» действительной опасности9.

Следует отметить, что Высший суд справедливости воздерживается от обсуждения законности негласного договора между цензурой и прессой и этим, в сущности, дает ему легитимацию. Решение, вынесенное судом в 1989 году, установило новый подход к деятельности цензуры, гораздо более гибкий, который уравновесил две крайне важных, но противоречащих друг другу ценности: свободу слова и национальную безопасность. Вслед за принятием решения по иску газеты «Ха’ир», в соглашение между прессой и военной цензурой была внесена поправка, согласно которой цензура обязалась действовать в духе решения, принятого Высшим судом справедливости.

Изощренные попытки обойти установленные цензурой ограничения – очень часто встречающаяся практика, как в израильских СМИ, так и среди иностранных журналистов, работающих в Израиле. Вместе с тем, такие попытки крайне редко приводили к значимым изменениям политики цензуры, когда дело касалось «проблематичных» тем. Следует отметить одну из таких «изощренных» техник обхода: в 1960-е годы еженедельник «Ха’олам ха’зе» [«Этот мир»] опубликовал статью «Дело Алексиса», которая представляла собой ни что иное, как завуалированную историю провала израильских спецслужб в Египте (вначале ставшую известной как «скверное дело», а затем как «дело Лавона»). Впоследствии, газета «Маарив» прибегла к подобной тактике, когда военный обозреватель газеты Яаков Эрез ввел недельную колонку под названием «Сказки для детей», в которой рассказывал якобы вымышленные истории о событиях, происходящих на далеких островах. Эти истории (разрешенные цензурой к публикации) были иносказанием, тогда как речь шла о реальных происшествиях в армии и органах безопасности, информацию о которых невозможно было донести до общественности иным путем.

Альтернативной тактикой является, по всей видимости, передача информации зарубежным газетам. Поскольку цензура не препятствует, как правило, цитированию информации, опубликованной в зарубежных источниках, переправка той или иной статьи заграницу позволяла цитировать ее в Израиле, обходя запреты и ограничения цензуры, которая не разрешила бы опубликовать такого рода материал напрямую.

Поддержка цензуры прессой: примирение противоположностей

Продолжительные противоречия в израильском обществе отражаются не только на юридических концепциях, касающихся свободы слова. Эти противоречия сказываются и на израильской политической системе, а также на СМИ, тогда как именно они должны, по идее, возглавить борьбу за свободу слова.

Можно говорить о трех основных противоречиях, касающихся отношений между прессой и политической системой, которые имели (и в значительной степени имеют до сих пор) влияние на позиции, занимаемые СМИ в отношении цензуры.

Первое противоречие заключается в стремлении сохранять свободную прессу в государстве, руководствуясь англосаксонской демократической моделью, с одной стороны, при необходимости учитывать национальные интересы строящегося государства, с другой. Насущные проблемы молодого государства в первые годы его существования создали и укоренили как в СМИ, так и в обществе в целом, ощущение, что борьба за обретение полной и признанной независимости еще не закончена. Этот факт обязывал прессу проявлять «национальную сознательность» и гражданскую ответственность, что означало, в частности, – продолжать следовать указаниям, исходящим от политического руководства, как это было до образования государства.

Второе противоречие касалось центральной роли армии и органов безопасности в государстве и в обществе. Постоянная угроза, исходящая от арабских государств, и войны, которые велись Израилем с момента его основания усилили осознание того факта, что те проблемы, перед которыми стояло молодое государство в 1948 году, еще далеко не решены, и их решение требует сплочения всего народа и, в частности, четкой координации действий между государственными институтами (к которым относится и армия) и СМИ.

Третье противоречие находится на персональном уровне. Как в политической системе, так и в СМИ одни и те же люди находились на ключевых позициях как в период британского мандата, так и после обретения страной независимости. Между наиболее влиятельными политиками и многими известными журналистами царили близкие, почти «семейные» отношения. Израильские элиты, как политическая, так и журналистская, пребывают в постоянном контакте, встречаясь не только на официальных и общественных мероприятиях, но даже и на дружеских встречах по выходным.

Известные журналисты оказывались и оказываются в проблематичной, противоречивой ситуации в результате близких отношений, сложившихся между ними и властью: с одной стороны они претендуют на то, чтобы стоять на страже демократии и следить за другими элитами, прежде всего политической и военной, а с другой стороны они сами являются частью некоего «союза элит» и посему находят неэтичным нарушать негласные правила игры, которыми руководствуются политики, ведущие бизнесмены и военные. Все эти несоответствия и противоречия мешали и продолжают мешать СМИ противостоять органам власти.

Перекрестное давление

Военная цензура в Израиле, которая является одним из инструментов политического контроля, и, в особенности, та линия поведения, которой она придерживается, отражает противоречия, характеризующие израильское общество в целом, а также достаточно гибкую реакцию на исходящее как извне, так и изнутри, давление. Речь идет о давлении, источник которого – в самом израильском обществе, и давлении, оказываемом внешнеполитическими факторами, будь то общемировыми или ближневосточными процессами.

Давление, которое исходит изнутри, включает в себя:

1. Ослабление общественно-политического консенсуса в том, что касается общенациональных вопросов. По мере ослабления общественного и политического консенсуса снимаются, полностью или частично, ограничения свободы печати в отношении публикаций, затрагивающих тему национальной безопасности. В прошлом подавляющее большинство граждан соглашалось с тем, что такого рода вопросы не следует обсуждать публично в средствах массовой информации, однако в последние годы само общество, наоборот, настаивает на своем праве на получение максимально полной информации по самому широкому кругу вопросов.

Наиболее важным переломным моментом в этой сфере, который послужил толчком для «ниспровержения святынь» в области национальной безопасности, явилась Война Судного дня в 1973 году. Раскрытие серьезного промаха, допущенного армейским командованием и военной разведкой, который позволил сирийской и египетской армии застать Государство Израиль врасплох, привело к тому, что политическая система, а вслед за ней и СМИ, вынуждены были критически проанализировать свои действия в прошлом, отказавшись с тех пор от линии самоустранения от публичных дебатов по оборонным вопросам.

Еще одна трещина в национальном консенсусе пролегла в 1982 году, вследствие введения израильских войск в Ливан. Эта военная операция изначально вызывала беспрецедентно широкое неприятие, как на общественном, так и на политическом уровне, и когда выяснилось, что операция затянется, и что израильские войска останутся в Ливане на неопределенный срок, в обществе возникли острые разногласия, отголоски которых проникли также и в прессу. Дополнительным фактором, пошатнувшим национальный консенсус, явилось начало интифады на контролируемых территориях в конце 1987 года. Аналогичным образом, публичное обсуждение возможностей мирного договора с ООП, и, в основном, связанного с ним риска, привело к обнародованию различных сведений военного характера, ранее державшихся в секрете.

2. Исчезновение «мобилизованной» прессы и укрепление независимой прессы. «Мобилизованная» пресса, выпускавшаяся различными партиями и отражавшая их интересы, преобладала среди ежедневных изданий в период, предшествовавший основанию государства, а также в первые годы его существования. Большинство партийных газет принадлежали к левосионистскому лагерю и, таким образом, отождествляли себя, как в идеологическом, так и в организационном плане, с политическим руководством страны. В последующие годы произошли два параллельных процесса: партийная, «мобилизованная» пресса, движимая служебным рвением, ослабла и практически исчезла с информационного горизонта в Израиле, тогда как частная, коммерческая пресса, движимая стремлением к прибыли, значительно укрепилась и на сегодняшний день является доминирующей. Соперничество между частными газетами (которое обострилось в конце 1980-х – начале 1990-х годов в связи с приватизацией в сфере телерадиовещания и привнесением в информационный рынок дополнительных элементов частного бизнеса) заставляло их ломать установившиеся рамки в стремлении расширить собственную аудиторию.

3. Требования политических кругов смягчить цензурные ограничения. По мере того, как политическая система становилась все менее централизованной, и межпартийная борьба проникала в общественную сферу, отражением которой и являются СМИ, усиливалось давление со стороны политических кругов (в особенности левых партий), стремившихся подвергнуть открытому обсуждению такие темы, которые в прошлом являлись табуированными. Примерами этого процесса являются публичные дебаты на тему будущего статуса контролируемых Израилем территорий (включая обсуждение различных вопросов, носящих ярко выраженный военный характер), споры, развернувшиеся по поводу проекта по разработке самолета «Лави» (общественные дебаты на эту тему привели к отмене проекта), разногласия в израильской армии по поводу приобретения подводных лодок для военно-морского флота или открытое обсуждение тем, касающихся надежности системы противоракетной обороны страны.

4. Настойчивое требование прессы смягчить цензурные ограничения. Это требование, даже если оно и не перерастает в открытое и бескомпромиссное столкновение, отражает все более прочное укоренение западных норм в том, что касается свободной прессы, принимающей для себя принцип «социальной ответственности».

Внешнее давление включает в себя:

1. Существенное ослабление остроты угрозы существованию государства. Мирный договор с Египтом, подписанный в 1979 году, значительно уменьшил угрозу существованию Израиля. Распад Советского Союза, от которого арабские страны получали основную поддержку, как политическую, так и военную, еще более ослабил эту угрозу. Процесс мирного урегулирования, как между Израилем и палестинцами, так и между Израилем и арабскими странами, также способствовал ослаблению угрозы существованию еврейского государства. В результате этого темы, которые раньше считались взрывоопасными с точки зрения безопасности, и по поводу секретности которых имелось полное согласие между политическим и журналистским истеблишментом, потеряли прежнюю важность. В любом случае, жесткое вмешательство цензуры с целью предотвращения публикаций на эти темы перестало быть оправданным.

2. Технологические инновации. Различные технологические новшества (начиная с того, что телекамеры стали значительно более компактными, и заканчивая появлением спутникового телевидения) способствуют двусторонней текучести информации, минующей цензурные ограничения и делающей почти невозможным какой бы то ни было контроль над ней. Два примера наглядно иллюстрируют эту тенденцию. Во-первых, появление и широкое распространение в Израиле кабельного телевидения позволяет практически каждому телезрителю получить доступ к телетрансляциям из любого участка планеты, без того, чтобы цензура могла как-то этому воспрепятствовать. Во-вторых, спустя короткое время после начала интифады представители зарубежных телевизионных сетей раздали телекамеры отдельным арабским жителям контролируемых территорий, а затем отснятые таким образом репортажи были переправлены заграницу, минуя цензурный контроль, и показаны в выпусках новостей различных телестанций мира.

3. Неустанный интерес в отношении происходящих в Израиле событий со стороны зарубежных СМИ. Международные службы новостей уже многие годы пристально следят за развитием событий на Ближнем Востоке. Представители многих зарубежных СМИ постоянно находятся в Израиле, а в периоды особой напряженности в этом районе даже направляют сюда мобильные группы специальных корреспондентов. Пока цензура была вынуждена справляться лишь с теми зарубежными обозревателями, которые живут в Израиле или командированы на длительный срок (и даже пользуются различными услугами правительственного департамента, ведающего делами прессы), она без особых затруднений контролировала ту информацию, которую они переправляли заграницу. Контроль был двойным: с одной стороны, подвергались цензуре тексты и отснятые материалы, а с другой стороны, обозревателя «отрезали» от официальных информационных каналов в том случае, если он не принимал цензурные ограничения или нарушал их тем или иным образом. В противовес этому, именно в кризисные периоды, когда сотни зарубежных журналистов стекаются в Израиль, цензура затрудняется, в отсутствие действенных механизмов и необходимых ресурсов, установить эффективный контроль за информацией, пересылаемой заграницу. В результате политика цензуры и ее практическая деятельность приобретают существенно большую гибкость, даже если это и не декларируется официально.

Давление, оказываемое извне и изнутри, способствовало тому, что попытки использовать цензуру не только в целях защиты государства, но и в политических целях, которые были свойственны органам власти в первые годы существования государства, стали постепенно сходить на нет. Острые споры, раздирающие политическое руководство страны, в том числе и по вопросам, касающимся деятельности армии и служб безопасности, не могут не отражаться на страницах газет, в выпусках теле- и радиопередач. В результате цензор оказался поставлен перед необходимостью самостоятельно интерпретировать собственные полномочия, в соответствии со своими профессиональными воззрениями. По мере ослабления политического давления, а также общественного консенсуса в вопросах национальной безопасности, цензуре предоставлялась все большая свобода действий, и в своих решениях она все чаще исходила из соображений, носящих исключительно военный характер. Подобная свобода действий привела к тому, что цензура стала не только представителем военного истеблишмента перед лицом СМИ, но и представителем СМИ перед лицом этого истеблишмента. Цензура проявляет гораздо большую чувствительность к меняющимся в обществе и в СМИ настроениям, нежели любые другие армейские службы, и поэтому старалась и продолжает стараться приспособить свою деятельность к переменам, происходящим в Израиле и за его пределами. По всей видимости, подобное положение дел способствовало сохранению договоренности между армейскими властями и журналистским истеблишментом. Другими словами, «посредническая функция», которую выполнял цензор, не позволила обостриться этим отношениям, которые, будучи, казалось бы, нелогичными, на протяжении столь многих лет остаются почти неизменными.

Проницаемые границы

Тот факт, что цензура в Израиле продолжает существовать и в настоящее время, естественным образом вызывает вопрос, который носит принципиальный характер. Почему израильские СМИ не требуют полной отмены этого архаичного и, возможно, изжившего себя института, который не имеет себе аналогов ни в одном современном демократическом государстве?

Этому имеются два возможных объяснения. Во-первых, СМИ все еще не осознали смысла тех изменений, которые происходят в мире, в целом, и на Ближнем Востоке, в частности. Хотя соглашения Осло и мирный договор с Иорданией, которые должны были положить конец чрезвычайному положению, якобы оправдывающему сохранение цензуры, не привели к немедленному осуществлению давней мечты израильтян о мире и безопасности, эти процессы значительно ослабляют угрозу существованию Государства Израиль, и, таким образом, фактически упраздняют идейную основу существования военной цензуры, делая неоправданной приверженность прессы заключенным с ней соглашениям. Несмотря на все это, СМИ не изменили свой образ мышления и свои методы работы, к которым они привыкли на протяжении многих лет. Существующие положение вещей удобно для военно-политического истеблишмента, который не выдвигает никаких инициатив по отмене цензуры и даже противится любому возможному изменению существующего положения вещей. Военная цензура во многом является проявлением функциональной власти, которой армия обладает в общественной сфере, являющаяся следствием того, что в иерархии ценностей израильского общества тема безопасности занимает наиболее высокое место. Отсюда вытекает, что до тех пор, пока израильское общество, а вместе с ним и СМИ, не перестанет придавать этой теме столь важное значение, реальные попытки поставить под вопрос дальнейшее существование цензуры предприниматься не будут.

Во-вторых, СМИ опасаются ответственности, которая будет возложена на них с отменой цензуры. Принятие на себя всей полноты ответственности требует от журналистов и редакторов концептуальной и профессиональной зрелости. Это означает, что к любому решению в сфере массовой информации следует подходить максимально ответственно, из-за возможного нанесения ущерба отдельным гражданам, определенным группам или всему государству. Возможно, что израильские СМИ еще не достигли такого уровня зрелости, который бы позволил им чувствовать полную внутреннюю независимость от политики, проводимой руководителями страны в сфере национальной безопасности.

Страх перед принятием на себя ответственности представляется, по крайней мере, на первый взгляд, противоречащим двум процессам, которые затрагивают СМИ как таковые. Первый из них – это возросшая конкуренция между различными газетами и теле- и радиоканалами, тогда как второй – «открытое небо», позволяющее принимать, посредством спутников, телетрансляции из-за рубежа (включая репортажи о событиях, происходящих в самом Израиле). Вполне возможно, что именно возросшая конкуренция, вызванная появлением спутникового телевидения, является причиной того, что израильские СМИ устанавливают для себя определенные рамки, опасаясь, что если они попытаются выйти за них, то нарушат неписанные правила игры между ними и военно-политическим истеблишментом, который предпримет ответные шаги и ужесточит контроль.

Эти два объяснения не являются взаимоисключающими, и вероятно, в той или иной мере верны оба. С другой стороны, неудача, постигшая все попытки ввести в Израиле адекватный времени закон о цензуре, которые оказались отвергнуты как правительством, так и прессой, вовсе не обязательно увековечивает существующее положение вещей. Цензура проявляет себя не в законе, а в повседневной жизни. Возможно, что более гибкие установления, которые содержались в законопроекте, предложенном Комиссией Негби (в частности, изъятие значительной части полномочий из рук правительственных и армейских ведомств и их передача гражданским органам контроля), реализуются раньше, чем они будут официально приняты парламентом, и, может случиться, что потребность в такого рода законе отпадет сама собой.

Было бы ошибкой рассматривать предпринимавшиеся до сих пор попытки изменить существующий подход к проблеме цензуры как проявление силовых игр между армейскими властями и прессой. По сути, они представляли собой прощупывание почвы, цель которого состояла в том, чтобы выявить уровень границ между армией и органами безопасности, с одной стороны, и гражданскими институциями, с другой. Тот факт, что обе стороны ограничиваются одним только прощупыванием почвы, свидетельствует об их стремлении сохранить «проницаемость» границ и не допустить установления жестких и недвусмысленных рамок.

На основании накопленного опыта можно предположить, что израильская модель цензуры будет функционировать до тех пор, пока в государстве и в обществе не произойдут кардинальные перемены – иными словами, пока не возникнет новая геополитическая карта Ближнего Востока, основывающаяся на устойчивых и надежных соглашениях о мире. В этом случае существование военной цензуры станет очевидным анахронизмом, и сами СМИ будут решать, что именно должно быть опубликовано и передано. Наступит время, когда пресса будет нести всю полноту ответственности за то, что появилось на страницах газет и в выпусках теле- и радиопередач.

Приложение. Основные вехи развития отношений между цензурой и прессой в первые пятьдесят лет существования Государства Израиль

1948 – Уложения об обороне (чрезвычайные ситуации), введенное британскими властями в 1945 году, полностью включено в израильское законодательство без каких бы то ни было изменений. В этих Уложениях оговаривается существование военной цензуры.

1948 – Комиссия редакторов ежедневной прессы единогласно выносит решение о том, что «следует отсылать материалы на предварительную цензуру», дабы предотвратить нанесение ущерба безопасности государства, находящегося в состоянии войны.

1948/1949 – Военная цензура отдает распоряжение о закрытии (как правило, на один или два дня) газет, которые преступили цензурные ограничения. Эта мера была, в частности, применена против следующих газет: «Аль ха’мишмар» [«На страже»], «Едиот ахронот» [«Последние известия»], «Давар» [«Слово»] и «Ха’бокер» [«Утро»]. Вследствие этого редакторы газет выдвинули требование об отмене мандатного Ордонанса о прессе и о введении вместо него нового израильского закона, действующего вне рамок Уложения об обороне (чрезвычайные ситуации).

1949 (декабрь) – Первое соглашение между правительством, армией и Советом редакторов. Это соглашение оговаривало полномочия цензуры, упорядочивало взаимоотношения между ней и ежедневной прессой и, в сущности, заменяло собой соответствующие параграфы Уложений об обороне на случай чрезвычайного положения (несмотря на то, что эти Уложения формально не были отменены).

1951 – Второе соглашение между правительством, израильской армией и Советом редакторов. Наиболее заметное изменение, относительно прежнего соглашения, состояло в том, что цензура отказалась от полномочия принимать решения о закрытии газет, нарушивших ее распоряжения. Это полномочие было передано «тройственной комиссии», которая состояла из представителей армии, Совета редакторов и общественности.

1955 – «Тройственная комиссия» принимает решение о закрытии на двухдневный срок газеты «Ха’дор» [«Поколение»], из-за того, что та, вопреки распоряжению цензуры, опубликовала фотографию, на которой можно было опознать солдат, участвовавших в атаке египетских военных лагерей в Газе.

1966 – Третье соглашение между правительством, армией и Советом редакторов. Различия между этим соглашением и предыдущим незначительны и касаются, в основном, процедурных вопросов.

1972 – «Тройственная комиссия» принимает решение о закрытии на один день газеты «Бокер тов» [«Доброе утро»] – приложения на легком иврите к ежедневным газетам на иностранных языках. Причина закрытия газеты была сформулирована следующим образом: «Газета добилась разрешения цензуры на публикацию материала обманным путем, на основании ложных утверждений». Это был последний раз, когда комиссия применила подобную санкцию.

1984 – Военная цензура отдает распоряжение о закрытии на четырехдневный срок газеты «Хадашот» [«Новости»], не имевшей своих представителей в Совете редакторов, после того, как газета не отослала на предварительную проверку материалы по делу террористического акта в автобусе №300 10. Газета подала иск в Высший суд справедливости, который сократил наказание до трех дней. В действительности газета оставалась закрытой лишь два дня.

1989 – Решение Высшего суда справедливости в ответ на иск тель-авивской газеты «Ха’ир» и ее редактора Меира Шницера, после того, как цензура запретила публикацию статьи, повествующей о кадровых перестановках в «Моcсаде». В постановлении было сказано, что цензура может налагать запрет на публикацию тех или иных материалов только в том случае, если «имеется максимальная вероятность нанесения реального ущерба безопасности государства».

1990 – Подкомиссия Комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне под руководством депутата Йоси Сарида рекомендует оставить существующее законодательство о цензуре без изменений, но, вместе с тем, внести единичные поправки в соглашение между цензурой и ежедневной прессой. Две основные поправки, рекомендованные Комиссией Сарида, состояли в следующем: распространение соглашения на все без исключения израильские СМИ, а также работающих в стране зарубежных обозревателей; апелляции по поводу решений «тройственной комиссии» должны рассматриваться судом, а не главой Генштаба. Первая рекомендация была в целом выполнена, вторая – нет.

1994 – Комиссия Негби, под руководством журналиста и адвоката Моше Негби, рекомендует ввести закон о цензуре, который заменит Уложения об обороне (чрезвычайные ситуации). Суть предлагаемых реформ состояла в том, что цензурные полномочия должны были быть переданы от армейских властей гражданскому органу контроля. Несколько депутатов Кнессета внесли частный законопроект, основывавшийся на рекомендациях Комиссии Негби, однако он был отклонен.

1 Хилель Носек и Йехиэль Лимор – авторитетные специалисты по истории развития израильских СМИ. Х. Носек – руководитель отделения журналистики Колледжа управления, соредактор книги Media and Political Violence (Hampton Press, 2006). Й. Лимор – преподаватель Университетского центра Иудеи и Самарии в Ариэле, соавтор книги The In/Outsiders: Mass Media in Israel (Hampton Press, 1999). Статья была впервые опубликована на иврите в журнале «Кешер» [«Связь»], №17 (1995), стр. 4562. Перевел на русский язык Михаил Урицкий.

2 Цензура на театральные постановки, которая была введена британскими властями посредством особого распоряжения, была официально отменена в 1989 году. Цензура на кинофильмы, которая также была введена в период британского мандата, все еще продолжает действовать.

3 Модель «социальной ответственности» (social responsibility), принятая на сегодняшний день во всех демократических государствах, среди которых находится Израиль, предполагает, что СМИ должны полностью отвечать за свои действия перед государством и обществом. Эта обязанность включает в себя самоцензуру, которая призвана предотвратить установление внешнего контроля по отношению к СМИ в целом и к отдельным изданиям, в частности.

4 См. их статью «Демократия и национальная безопасность в условиях длительного внешнего конфликта» в книге Национальная безопасность и демократия в Израиле (Раанана: Открытый университет Израиля, 2008), том 2, стр. 967

5 См.: C. Jensen, Censored: The News that Didn’t Make the News – and Why (New-York: Shelburne Press, 1993), p. 7.

6 Совет редакторов газет, начав свою деятельность еще в период британского мандата, является, по сути, верховным органом общеизраильской ежедневной прессы. В последующие годы этот Совет служил своего рода внутренним цензором израильских газет.

7 В 1996 году было подписано новое соглашение, по которому полномочия военной цензуры значительно сокращались.

8 Решение Верховного суда по иску 73/53 «Коль Ха’ам» против министра внутренних дел // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 7 (1953), стр. 871 и далее [на иврите]; см. также решение Верховного суда по иску 87/53 «Аль-Иттихад» против министра внутренних дел.

9 Решение Верховного суда по иску 680/88 Шницер против главного военного цензора // Собрание постановлений Верховного суда Израиля, том 42 (4), стр. 617 и далее [на иврите].

10 См. об этом статью Пнины Лахав «Бочка без обручей»: влияние борьбы с террором на израильскую юридическую культуру» в книге Национальная безопасность и демократия в Израиле (Раанана: Открытый университет Израиля, 2007), том 1, стр. 306351.